[주 문]
심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
가. 청구인은 2019.1.19. 사망한 A(이하 “피상속인”이라 한다)의 아들로서, 아래 <표1>과 같이 상속재산인 OO시 OO구 OOO 토지(면적은 각각 146.3㎡ 및 249.6㎡로, 이하 합하여 “쟁점토지”라 한다)를 「상속세 및 증여세법」(이하 “상증세법”이라 한다)상 보충적 평가방법으로 평가하여 2019.7.30. 상속세 신고를 하였고, 이후 처분청은 청구인의 신고내용을 그대로 결정하였다.
<표1> 쟁점토지 관련 청구인의 신고 및 처분청의 결정 내용
(단위 : ㎡, 원)
OOO
나. 청구인은 2024.7.26. 쟁점토지는 재산적 가치가 없는 도로로서 그 평가액을 “0”원으로 하여 상속세 OOO원을 환급하여야 한다는 취지의 경정청구를 하였으나, 처분청은 2024.10.11. 이를 거부하였다.
다. 청구인은 이에 불복하여 2024.12.2. 이의신청을 거쳐, 2025.4.4. 심판청구를 제기하였다.
2. 청구인 주장 및 처분청 의견
가. 청구인 주장
(1) 쟁점토지는 상증세법 기본통칙 61-50…4(도로 등의 평가)에 의한 불특정 다수인인 인근 주민들이 자유롭게 공용하는 사실상 도로로 사용되고 있고, 관할 행정청의 보상가격도 없는바, 상속재산 평가액으로 “0”원이 적용된다.
(2) 쟁점토지는 도로 등 외의 용도로 사용할 수 없는 경우로서, 유사매매사례 가액도 없고, 재산적 가치가 있다고 인정할 만한 예외적인 경우도 아니다.
(3) 사실상의 도로와 관련하여 대법원은 “국세행정기관의 내부처리 지침에 불과하지만 상증세법 기본통칙 44…9(개정 후 61-50…4) 규정의 취지는 사실상의 도로로서 불특정 다수인의 사용에 제공되고 있는 경우에는 보상가격 등에 의하여 상속개시 당시의 시가가 확인되는 등 재산적 가치가 있다고 인정되는 예외적인 경우를 제외하고는 실질적으로 재산적 가치가 있다고 볼 수 없어 그 평가가액을 영(0)으로 함으로써 이러한 상속재산에 대하여는 상속세를 부과하지 아니하려는 데 있는 것으로 그 합리성을 인정할 수 있어 위 통칙의 규정을 불특정 다수인이 공용하는 사실상 도로의 상속개시 당시의 시가를 산정하는 기준으로 삼을 수 있다”고 판시하였고(대법원 1999.9.3. 선고 OOO 판결), 서울고등법원 2011.4.28. 선고 OOO 판결에서는 “상속개시일 당시의 시가가 확인되는 등 재산적 가치가 있는 경우에만 보충적 방법에 따른 부과처분이 가능하다고 할 것이다”고 하면서, “이 사건 토지에 비록 개별공시지가가 공고되어 있다는 사실만으로는 이 사건 토지가 상속개시 당시 실질적으로 재산적 가치가 있었다고 단정할 수 없다고 하여, 이 사건 토지는 그 실질적인 재산적 가치를 인정하기 어렵다”고 판시하였다.
(4) 청구인이 주민들의 통행을 제한하여 이를 배타적으로 사용하거나, 주민들에게 사용료를 요구하거나, 독점적으로 사용·수익할 수 없을 뿐 아니라, 독점적으로 지배권을 행사할 수 없고, 도로 이외의 다른 용도로 사용하는 것도 현실적으로 불가능하며, 청구인이 위와 같이 재산적 가치 없는 상속재산에 대해서 거액의 상속세를 부담하는 것은 조세의 본질 및 실질과세 원칙에 부합하지 않고, 청구인 역시 고령이어서 가까운 미래에 쟁점토지에 대해 다시 상속 등이 발생할 수밖에 없는 상황이며, 그 이후에도 계속 상속이 발생할 때마다 후대의 상속인들이 실질적인 사용·처분이 불가능한 토지에 대해 반복적으로 영원히 거액의 상속세를 부담하게 되는 결과가 초래되는바, 이는 국민이 무상으로 계속 사용하는 도로에 대해 실질 가치가 없음에도 불구하고, 국가가 반복적인 과세를 하는 것으로, 조세 정의와 형평에 반한다고 생각한다.
(5) 처분청의 답변에 대한 청구인의 항변내용은 아래와 같다.
(가) 여러 심판례 등에서 재산세가 비과세 대상인 도로가 독립적·배타적으로 사용 수익할 수 없는 토지에 해당하므로 재산적 가치가 없는 것으로 판단하고 있다(조심 OOO, 2012.6.14. 등).
(나) 상증세법 제60조(평가의 원칙 등)에서 “상속재산의 가액은 상속개시일 현재의 시가”에 따른다고 규정하고 있는바, 미래에 있을 소송 등을 통해 재산적 가치가 판단될 것이라는 처분청의 의견은 조세법률주의에 정면으로 배치되고, 처분청이 제시한 관할 구청의 회신내용은 부당이득금을 지급한 사실이 없고, 법률요건이 성립하는지 여부는 현재 상태에선 알 수 없다는 내용일 뿐, 쟁점토지의 재산적 가치에 대한 어떠한 의견도 포함되어 있지 아니하며, 청구인은 상속세 신고 시점에서야 쟁점토지의 존재를 처음 알게 되었고, 피상속인이 어떻게 쟁점토지를 취득하였는지도 알지 못한다.
(다) 쟁점토지는 막다른 도로가 아니어서 인근 주택(빌라)에 거주하는 주민들과 불특정 다수인 누구나 이용할 수 있는 도로이고, 그 가치는 불특정 다수인이 해당 도로를 이용함으로써 누리는 사용적 가치일 뿐, 청구인의 재산적 가치를 뜻하지 아니하며, 이는 오히려 청구인이 독점적·배타적으로 사용 수익할 수 없는 도로로서 재산적 가치가 없음을 반증하는 것이다.
(라) 상속개시 당시부터 현재까지 관할 구청의 보상계획이 없을 뿐만 아니라 향후 개발계획도 없으므로 쟁점토지의 재산적 가치는 없다고 봄이 타당한바, 단지 개별공시지가가 고시되었다는 사실만으로 재산적 가치가 있는 것으로 보는 것은 잘못이고(조심 OOO, 2019.2.13.), 청구인은 상속세 신고 시 과다하게 산정한 상속재산의 평가액을 바로잡고 과다 납부한 세액의 환급을 청구하기 위해 구제 절차로써 이 건 심판청구를 진행하고 있다.
(마) 청구인은 선량한 시민으로서 선대에서부터 일반 공중의 통행에 제공하여 온 쟁점토지를 상속받아 그대로 제공하여 왔고, 어떠한 대가를 받기 위해 부당이득금청구소송을 생각해 본 적도 없는데, 소송만 제기하면 임대료를 받거나 매도를 할 수 있을 것이라는 처분청의 의견은 추정에 불과하고, 관할 구청의 회신 공문 역시 소송을 부추기는 것이 아니라 부당이득금 성립여부를 묻는 처분청의 질문에 대해 이는 소송을 통해 다툴 사항이라는 점을 분명히 한 사실 전달 목적에 불과하다.
나. 처분청 의견
(1) 쟁점토지는 그 면적이 각각 146.3㎡(44.2평) 및 249.6㎡(75.5평)의 대형 도로로, 매년 공시지가가 책정되고 있는 재산적 가치(2018.1.1. 공시지가는 각각 OOO원으로 평가되어 상속개시일 현재 총 OOO원)가 있는 도로로, 청구인도 상속세 신고 시 보충적 평가방법으로 신고하였다.
(2) 관할 구청은 “쟁점토지는 1982.4.10. 도시계획에 의한 구획정리사업 당시 환지 진행 상태에서 사용자의 효용을 높이고자 토지분할로 개설된 도로로 주변 건축 허가를 득하기 위하여 해당 도로가 반드시 필요하였던 것으로 추정되고, 쟁점토지에 대하여 부당이득금을 지급한 사실이 없으며, 법률요건 성립 여부에 대하여는 소송을 통하여 종합적으로 고찰하여 판단할 사항”이라고 회신하여, 쟁점토지가 재산적 가치가 없는 도로라고 회신하지 아니하였다(OO구청 건설관리과-OOO, 2024.8.13.)
(3) 쟁점토지에 대해 재산세가 비과세된다고 하여 재산적 가치가 없는 것은 아닌바, 사도가 일반인의 자유로운 통행에 공여되고 있는 경우 재산세가 비과세되나, 재산적 가치가 없어 비과세 되는 것은 아니다.
(4) 청구주장에 대한 추가 답변내용은 아래와 같다.
(가) 도로가 일반인의 자유로운 통행에 공여되고 있는 경우 「지방세법」 제109조(비과세)제3항 제1호에 의거 재산세 비과세 대상이지, 재산적 가치가 없어서 재산세가 비과세 되는 것은 아니다.
(나) 청구인은 관할 구청에 협의매수 신청을 요구하였으나 그 대상이 아니라는 답변을 들었다고 주장하나, 이에 대한 입증자료를 제시하지 않고 있고, 관할 구청은 “주변 건축허가를 득하기 위하여 해당 도로가 반드시 필요하였던 것으로 추정되며, 현재는 보상이 이루어지지 않았으나, 앞으로 소송을 통하여 종합적으로 고찰하여 판단할 사항”이라고 처분청에 회신하였는바, 이는 쟁점토지의 수용 여부의 문제로, 재산적 가치의 여부를 판단하는 문제와 관련이 없고, 청구인은 국가 또는 지방자치단체를 상대로 소송을 통해 임대료를 받을 수 있고, 매도를 할 수 있다.
(다) 현장확인 결과, 쟁점토지는 폭 약 4.5미터, 길이 약 130미터의 큰 사도로, 양쪽의 큰 대로와 연결되고 있고, 차량통행이 가능한 도로이며, 인근 주택(빌라)에 거주하는 주민들이 큰 도로로 가기 위해서는 없어서는 안 될 중요한 도로로 재산적 가치가 충분히 있음이 확인되었다.
3. 심리 및 판단
가. 쟁점
쟁점토지는 도로로서 재산적 가치가 없으므로 그 평가액을 “0”원으로 하여 당초 신고한 상속세를 환급하여야 한다는 청구주장의 당부
나. 관련 법령
(1) 상속세 및 증여세법
제7조(상속재산의 범위) ① 제1조의 규정에 의한 상속재산에는 피상속인에게 귀속되는 재산으로서 금전으로 환가할 수 있는 경제적 가치가 있는 모든 물건과 재산적 가치가 있는 법률상 또는 사실상의 모든 권리를 포함한다.
② 제1항의 규정에 의한 상속재산중 피상속인의 일신에 전속하는 것으로서 피상속인의 사망으로 인하여 소멸되는 것은 이를 제외한다.
제60조(평가의 원칙 등) ① 이 법에 따라 상속세나 증여세가 부과되는 재산의 가액은 상속개시일 또는 증여일(이하 "평가기준일"이라 한다) 현재의 시가(時價)에 따른다. 이 경우 다음 각 호의 경우에 대해서는 각각 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 시가로 본다.
② 제1항에 따른 시가는 불특정 다수인 사이에 자유롭게 거래가 이루어지는 경우에 통상적으로 성립된다고 인정되는 가액으로 하고 수용가격ㆍ공매가격 및 감정가격 등 대통령령으로 정하는 바에 따라 시가로 인정되는 것을 포함한다.
③ 제1항을 적용할 때 시가를 산정하기 어려운 경우에는 해당 재산의 종류, 규모, 거래 상황 등을 고려하여 제61조부터 제65조까지에 규정된 방법으로 평가한 가액을 시가로 본다.
제61조(부동산 등의 평가) ① 부동산에 대한 평가는 다음 각 호의 어느 하나에서 정하는 방법으로 한다.
1. 토지
「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가(이하 "개별공시지가"라 한다) (단서 생략)
(2) 지방세법
제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다.(단서 생략)
1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지
(3) 지방세법 시행령
제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 "대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지"란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로 : 「도로법」에 따른 도로(괄호 생략)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로(단서 생략)
다. 사실관계 및 판단
(1) 쟁점토지의 등기사항전부증명서를 보면, 피상속인은 1964.9.19. 및 1964.9.29. 쟁점토지를 매매를 원인으로 취득하였고, 2019.1.19. 상속을 원인으로 청구인 등 상속인들에게 5분의 1씩 소유권이 이전된 것으로 나타난다.
(2) 쟁점토지는 토지대장상 1982.4.10. 구획정리가 완료된 것으로 나타나고, 토지이용계획확인서상 도시지역, 제2종일반주거지역인 것으로 나타난다.
(3) 처분청이 쟁점토지와 관련하여 부당이득금 성립 여부 등에 대해 관할 구청에 문의하여 회신받은 공문의 내용은 아래 <표2>와 같다.
<표2> 처분청이 쟁점토지의 관할 구청으로부터 회신받은 공문의 내용
OOO
(4) 청구인이 제출한 쟁점토지의 사진은 <별지1>과 같고, 처분청이 확인한 쟁점토지의 현황은 <별지2>와 같으며, 우리 원이 2025.6.19. 현장확인한 쟁점토지의 현황은 <별지3>과 같고, 하늘에서 본 쟁점토지의 위치는 <별지4>와 같으며, 쟁점토지의 개별공시지가 내역은 <별지5>와 같다.
(5) 그 밖에 피상속인이 소유하였던 토지 중 OO시 OO구 OOO 및 OOO 토지는 각각 1989.4.21. 및 1988.9.7. 제3자에게 소유권이 이전된 것으로 나타난다.
(6) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 이 건에 대하여 살피건대, 청구인은 쟁점토지가 재산적 가치가 없으므로 그 평가액을 “0”원으로 하여 당초 신고한 상속세를 환급하여야 한다고 주장하나, 쟁점토지는 그 면적이 각각 146.3㎡ 및 249.6㎡로서 쟁점토지에 대해 매년 개별공시지가가 고시되고 있고, 청구인도 상속세 신고 시 보충적 평가방법으로 해당 토지가액을 산정하여 신고하였으며, 쟁점토지에 대해 재산세가 비과세된다고 하여 재산적 가치가 없는 것은 아니고, 추후 개발 가능성이 없다고 단정하기도 어려운 점 등에 비추어 청구주장을 받아들이기는 어려운 것으로 판단된다.
4.결론
이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「국세기본법」제80조의2, 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.
<별지1> 청구인이 제출한 쟁점토지의 사진
OOO
<별지2> 처분청이 확인한 쟁점토지의 현황
OOO
<별지3> 우리 원이 2025.6.19. 현장확인한 쟁점토지의 현황
OOO
<별지4> 하늘에서 본 쟁점토지의 위치
OOO
<별지5> 쟁점토지의 개별공시지가 내역
OOO