이유
1. 처분개요

가. 주식회사 A(이하 “A”이라 한다) 등 6개 법인과 2명의 개인은 2017.6.16. 주식회사 B 공장부지 부산광역시 사하구 OOO 외 58필지(총 면적 178,074㎥, 공장용지, 이하 “B부지”라 한다)를 주식회사 B(이하 “B”이라 한다)으로부터 공동으로 매입하는 매매계약을 체결하였고, 이후 위 B부지를 분할하고 변경계약을 거쳐 최종적으로 2017년 10월 경까지 총 62명(개인 42명, 법인 20개, 이하 “토지소유자들”이라 한다)이 B부지를 취득 하였다.

나. 위 토지소유자들 중 청구인은 A의 대표이사로 재직중인 자로, 2017.10.31. B부지 중 부산광역시 사하구 OOO 외 6필지(총 면적 16,884㎡, 이하 “쟁점토지”라 한다)를 A과 함께 매수하여 1/2 지분을 OOO원에 취득 하였고 이후 2021.3.18. 쟁점토지의 1/2 지분을 주식회사 C에게 OOO원에 양도한 후, 일반세율을 적용하여 양도소득세 OOO원을 신고·납부 하였다.

다. 부산지방국세청장은 청구인의 양도소득세 신고 내용을 검토한 후, 쟁점토지가 비사업용 토지에 해당하는 것으로 보아 처분청에 통보하였고, 이에 따라 처분청은 중과세율을 적용하여 2023.8.10. 청구인에게 2021년 귀속 양도소득세 OOO원을 경정·고지하였다.

라. 청구인은 이에 불복하여 2023.10.12. 이의신청을 거쳐 2024.2.23. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인 주장 및 처분청 의견

가. 청구인 주장

(1) 쟁점토지는 행정청이 행정작용의 일환으로 사전협상형 도시계획의 수립을 이유로 건축허가 등 그 목적에 반하는 토지이용에 관한 인ㆍ허가를 일절 해주지 않아(일률적으로 통제하고 있어) 현실적으로 토지의 사용이 금지되거나 제한된 토지이므로 「소득세법 시행령」 제168조의14 제1항에서 규정하고 있는 ‘법령의 규정에 의하여 사용이 금지 또는 제한된 토지’에 해당한다.

(가) 청구인은 공장을 신축할 목적으로 쟁점토지를 취득하였고, 취득 당시 해당 지역은 준공업지역이고 지목은 공장용지라 공장 건물을 신축하는데 아무런 제한이 없었다.

청구인은 A의 대표이사로서 경영의 합리화 목적으로 A의 고유사업(선박부품 제조, 선박건조 및 수리)에 직접 사용(공장건물을 신축)할 목적으로 2017.10.31. 쟁점토지를 취득하였다. 쟁점토지를 취득할 당시 해당 지역은 준공업지역이고 토지의 지목은 공장용지라 해당 토지를 사용(공장건물 신축)하는 데 아무런 제한이 없었다.

일반적으로 지구단위계획 입안 중인 토지이거나 그밖에 사용에 제한이 있는 경우 필지 분할이 허가되지 않는데, 사하구청이 필지 분할을 지체 없이 허가해 준 것만을 보더라도 쟁점토지를 취득할 당시, 준공업지역으로서 공장건물로 건축허가를 받는 데 아무런 제한이 없었음을 알 수 있다.

부산광역시는 쟁점토지를 포함한 B부지를 사전협상형 도시계획으로 추진하고자, 2017년 11월 ‘2030년 부산도시기본계획’을 발표하였는데 해당 자료에 따르면 쟁점토지를 포함한 E동 일원 및 B부지를 사전협상형 도시계획 주요 대상지로 검토하고 있었고, 사전협상형 도시계획으로 확정되지는 않은 상태였다.

(나) 이후 사하구청은 쟁점토지를 포함한 대상지를 사전협상형 지구단위계획(도시관리계획)의 수립을 위해 도시관리계획(지구단위계획)안 열람공고 후 관련 공부(도시계획확인원) 상 “도시관리계획 입안 중”으로 등록하여 토지 이용(건축허가)을 일률적으로 제한(규제)하였다.

부산광역시는 쟁점토지를 포함한 대상지를 사전협상형 도시계획으로 추진하고자 2018.1.11. 사하구청에 “OOO 지역이 2030년 부산도시기본계획에서 해양 관광 전략 개발지로 사전협상형 지구단위계획 검토 중임에 따라 난개발 방지에 대한 협조 요청”을 시달 하였다.

이에 따라 (i) 사하구청은 사전협상형 지구단위계획 수립시까지 건축허가를 제한하기 위해 2018.1.29. 부산광역시에 대상지 일원에 대한 건축허가 제한 제안서를 제출하여 2018.2.14. 건축허가 제한에 대한 승인을 얻은 다음, (ii) 2018.5.23. 도시관리계획(지구단위계획)안 열람공고 후 관련 공부상 “도시관리계획 입안 중”으로 등록하였다.

사하구청이 이러한 일련의 행위를 하게 된 이유는 사전협상형 지구단위계획(도시계획)의 수립을 위해 쟁점토지를 포함한 대상지 일원의 건축허가(토지 이용)를 일률적으로 제한하기 위함이다.

청구인이 2023.6.26. 사하구청에 제기한 진정민원에 대한 사하구청의 회신의 따르면 사하구청은 (i) 지구단위계획 수립 취지와 목적을 감안(검토)하여 대상지의 사용(개발사항)을 제한하여 지금까지 건축허가는 1건도 없었고(공장 건축허가 불가), (ii) 대상지는 “2030년 부산도시관리계획”. “OOO 종합개발계획” 등 상위계획에서 해양관광 거점으로 지정됨에 따라 준공업지역으로서 공장 건축허가는 불가하였다고 회신함으로써 건축허가 제한 사실을 스스로 인정하였다.

당시 토지소유자들이 수차례 질의서, 탄원서 등을 통해 건축허가 가부에 대한 구체적인 답변과 함께 대상지를 준공업지역 용도로 사용할 수 있도록 요청하였으나, 사하구청은 대상지가 부산광역시 도시계획에서 사전협상형 지구단위계획으로 추진하게 되어있다는 답변만을 되풀이할 뿐, 건축허가(토지 이용) 가부에 대한 답변을 거부하였는데, 이는 사실상 토지 이용을 금지하거나 제한한 것이다.

(다) 관련 판례 및 심판 결정례에 비추어 쟁점토지는 현실적으로 토지의 사용이 금지되거나 제한된 토지이므로 「소득세법 시행령」 제168조의14 제1항 제1호에서 규정하고 있는 ‘법령의 규정에 의하여 사용이 금지 또는 제한된 토지’에 해당한다.

대법원 1994.1.11. 선고 93누1893 판결은 “법령의 규정 그 자체에 의하여 직접 사용이 금지되거나 제한된 것은 아니라고 하더라도 법령의 간접적인 근거 또는 행정조직법에 의하여 부여된 일반적인 권한에 근거하여 행정청의 행정작용의 일환으로 일체의 건축허가가 통제되어 사용이 금지 또는 제한된 경우에도 법령의 규정에 의하여 사용이 금지되거나 제한된 경우에도 포함된다고 해석하는 것이 옳을 것이고, 이것이 부당하게 세법을 유추 확장해석하는 것이라고 할 수 없다”고 판시하였고 조세심판원 또한 이와 같은 입장(조심 2009중4075, 2010.4.15.)이다.

또한, 대법원 2013.10.24. 선고 2010두18543 판결은 “‘법령의 규정에 의하여 사용이 금지 또는 제한된 토지’이란 토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 토지를 의미하고, 법령의 규정 그 자체에 의하여 직접 토지의 사용이 금지되거나 제한된 것은 아니라고 하더라도 행정청이 그 행정작용의 일환으로 건축허가를 건축허가 등을 일률적으로 통제함에 따라 현실적으로 사용이 금지 또는 제한되는 토지도 포함된다고 봄이 타당하며, 이에 해당하는지는 토지의 본래 용도에 따른 사용의 제한 여부를 원칙적인 기준으로 하되, 토지의 취득 목적과 실제 이용현황 및 본래 용도의 변경 가능성 등 도 아울러 고려하여 개별적으로 판단하여야 한다”고 판시하였다.

대법원 2016.7.14. 선고 2014두7886 판결은 “공부상 등재현황이 ‘대’인 토지에 대하여 법령의 규정에 의하여 건축허가 등의 통제가 이루어지는 경우에는 원칙적으로 그 본래 용도에 따른 사용이 제한된다고 볼 수 있어 통상적인 제한의 범위를 넘는 특별한 사용 제한에 해당된다고 할 것이고, 공부상 등재현황이 ‘전’ 또는 ‘답’이지만 실제 이용현황은 ‘대’ 또는 ‘잡종지’인 토지에 대하여 법령의 규정에 의하여 건축허가 등의 통제가 이루어지는 경우에도 그 토지의 이용현황이 불법적인 형질변경 등을 통하여 변경되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한 특별한 사용 제한에 해당될 수 있다”고 판시하였다.

따라서 쟁점토지의 지목은 공장용지로서 본래의 용도인 공장으로 사용하기 위해 건축허가 등 통제가 이루어지고 있고 통상적인 제한의 범위를 넘는 특별한 사용제한에 해당된다고 할 수 있을 것이고, 이는 “법령의 규정에 의하여 사용이 금지 또는 제한된 토지”에 해당된다.

위에서 설명한 것과 같이 쟁점토지는 사하구청이 부산광역시로부터 건축허가 제한에 대한 승인을 얻어 대상지에 “도시관리계획 입안 중”으로 등록한 이후로는 청구인을 포함한 토지소유자들이 건축허가 가능여부에 대한 문의나 민원(탄원서 포함)을 수차례 제기하고 준공업지역 용도로 사용할 수 있도록 요청하였으나 사하구청이 이를 의도적으로 거부함에 따라 쟁점토지를 포함한 대상지에 대한 토지 이용(건축허가)이 일률적으로 제한(규제)되게 된 것이다(참고로 2018.5.23. 이후부터 현재까지 건축허가는 단 1건도 없음).

따라서 위의 대법원 판례와 조세심판원 선결정례에 따라 쟁점토지는 행정청(사하구청)이 그 행정작용(행정청이 행정목적의 실현을 위하여 행하는 일체의 작용)의 일환으로 도시계획의 수립(사전협상형 지구단위계획 수립)을 이유로 건축허가(토지 이용)를 일절 해주지 않거나 일률적으로 규제(통제)함으로써 현실적으로 토지의 사용이 금지되거나 제한된 경우이므로 「소득세법 시행령」 제168조의 14 제1항 제1호(법령에 의하여 사용이 금지 또는 제한된 토지)에 해당하는 토지이다.

(라) 이의신청 결정서에 따르면 청구인이 건축허가 등을 신청한 사실이 없으므로 행정청이 행정작용의 일환으로 건축허가 등을 일률적으로 통제한 경우로 보기 어렵다는 이유로 청구인의 이의신청을 기각하였으나, 건축허가를 신청하지 않았다 하더라도 쟁점토지는 사용이 금지되거나 제한된 것으로 보아야 한다.

행정청(사하구청)은 의도적으로 건축허가 신청 접수를 거부하여 청구인이 건축허가 신청을 하지 못한 것이고, 청구인이 형식적인 건축허가 신청을 하지 않은 것으로 보인다고 하더라도, 쟁점토지는 사하구청이 행정작용의 일환으로 사전협상형 지구단위계획의 수립(도시계획의 수립)을 이유로 건축허가(토지 이용)를 일절 해주지 않아(일률적으로 제한하여) 토지의 사용이 금지되거나 제한된 토지이다.

대법원 판례(대법원 1995.6.13. 선고 95누10236 판결)도 건축허가를 신청을 하지 않은 상태에서 다투었던 사례로써 행정청이 그 행정작용의 일환으로 건축허가를 일절 하여 주지 않고 있기 때문에 현실적으로 토지의 사용이 금지되거나 제한된 경우로 본 사례이다.

(2) 쟁점토지는 「소득세법 시행규칙」 제83조의 5 제1항 제1호에서 규정하고 있는 「건축법」 제18조 및 행정지도에 의하여 건축허가가 제한됨에 따라 건축을 할 수 없게 된 토지이다.

「소득세법 시행규칙」 제83조의5 제1항 제1호에서는 해당 사업과 관련된 인가ㆍ허가ㆍ면허 등을 신청한 법인이 건축법 제18조 및 행정지도에 의하여 건축허가가 제한됨에 따라 건축을 할 수 없게 된 토지를 업무무관자산에서 제외하도록 규정하고 있다. 여기서 “행정지도”란 행정기관이 그 소관 사무의 범위에서 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 지도, 권고, 조언 등을 하는 행정작용을 말한다.

청구인을 포함한 토지소유자들은 사하구청에 서면으로 공장 건축허가에 대한 질의를 수 차례 제출(2018.5.23. 서면 질의서, 2018.5.29. 서면 요청서, 2018.6.7. 서면 의견서, 2019.9.19. 탄원서)하였으므로 사실상 서면질의 방법으로 건축허가를 신청한 것이다.

그런데 사하구청은 부산광역시가 추진하고자 하는 사전협상형 도시계획(지구단위계획)을 추진하기 위해 청구인을 포함한 토지소유자들을 대상으로, (i) 지구단위계획구역 지정을 위한 절차가 진행 중에 있으므로 토지의 효율적인 개발을 위하여 진행 중인 행정업무에 협조해 달라고 지도하거나, (ii) 부산광역시와 사전협상형 지구단위계획에 대한 원만한 협의를 통해 토지 활용 계획을 수립하는 것이 좋을 것이라는 권고 또는 조언을 하였으며, (iii) 건축허가 가능 여부에 대한 명확한 서면 회신을 거부하는 등 다양한 행정지도에 의하여 건축허가를 제한(또는 거부)하였다.

따라서 쟁점토지는 「소득세법 시행규칙」 제83조의5 제1항 제1호에 따라 「건축법」 제18조 및 행정지도에 의하여 건축허가가 제한됨에 따라 건축을 할 수 없게 된 토지에 해당한다.

(3) 쟁점토지는 「소득세법 시행규칙」 제83조의5 제1항 제12호에서 규정하고 있는 도시계획의 변경 등 정당한 사유로 인하여 사업에 사용하지 아니하는 토지이다.

「소득세법 시행규칙」 제83조의5 제1항 제12호에서는 도시계획의 변경으로 인하여 사업에 사용하지 아니하는 토지는 당해 사유가 발생한 기간은 비사업용 토지에 해당하지 아니한다고 규정함으로써 ‘도시계획의 변경 등’을 정당한 사유에 해당하는 직접적인 원인으로 정의하고 있다.

‘도시계획의 변경 등’과 관련하여, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제2호에서는 ‘도시계획’을 ‘도시기본계획’과 ‘도시관리계획’으로 구분하고 있고, 제4호에서는 도시관리계획을 가호부터 마호까지 열거하고 있는데, 마호에서는 ‘지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획’을 도시관리계획 중 하나로 정의하고 있습니다. 따라서 ‘지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획’은 ‘도시계획’에 해당한다.

‘정당한 사유’와 관련하여, 대법원 2002.5.10. 선고 2000두4989 판결에 따르면 「구 법인세법 시행규칙」(1994.3.12. 재무부령 제1968호로 개정된 것) 제18조 제3항 제1호(개정 후 「법인세법 시행규칙」 제26조 제5항 제30호)에서 말하는 ‘정당한 사유'에는 법령에 의한 금지, 제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적 사유를 포함한다고 판시하고 있다.

과세관청 유권해석(사전-2020-법령해석법인-0099, 2020.3.25)에 따르면 “내국법인이 취득한 토지가 지구단위계획의 변경 등으로 인해 개발이 지연되고 있는 경우, 도시계획의 변경 등 정당한 사유로 인하여 업무에 사용하지 아니하는 부동산에 해당하는지 여부는 부동산의 취득 목적에 비추어 업무에 사용하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 업무에 사용할 수 없는 법령상, 사실상의 장애 사유 및 장애 정도, 당해 법인이 부동산을 업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지의 여부 등을 종합적으로 고려하여 사실판단할 사항”이라고 해석하고 있다.

사하구청은 2018.5.23. 쟁점토지를 포함한 대상지를 도시관리계획(지구단위계획구역)안 열람공고를 하였는데, 이는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 규정하고 있는 ‘도시계획의 변경 등’에 해당한다. 따라서 쟁점토지는 위 열랑 공고일인 2018.5.23.부터 도시계획의 변경 등 정당한 사유로 인하여 사업에 사용하지 아니하는 토지에 해당하여 비사업용 토지로 볼 수 없다.

(4) 청구인은 시세차익을 목적으로 쟁점토지를 취득한 것이 아니다.

(가) 청구인과 청구인이 대표이사로 있는 A은 사업상 필요에 의해 쟁점토지를 매입한 것이다.

A의 이사회 회의록 및 품의서 등에 따르면 A은 공장을 신축하고자 이사회 승인을 얻어 쟁점토지를 취득하였고, 쟁점토지 위에 있는 기존 공장을 그대로 사용하기 위해 철거 없이 그대로 인수하려고 노력하였으며, 쟁점토지를 매각한 이후 타 지역 공장부지를 신중하게 검토 후 전라남도 영암군 OOO 소재에 대체할 공장부지를 취득하였다.

A은 조선기자재 등 선박부품 제조 및 판매, 선박건조 및 수리를 주된 사업을 하고 있는 법인으로 쟁점토지 취득 당시 D의 OOO프로젝트를 수주하였으나 공장 부족으로 반납하게 되었고, OOO공장이 OOO공장과 통합됨으로써 해양플랜트 및 LNG 대형 제품 생산을 위해 접안시설을 보유한 공장부지를 우선 확보할 수 밖에 없는 상황이었다. 이러한 상황에서 여러 대체부지들을 내부적으로 타당성을 검토한 결과, 인근 다른 공장과 연계성이 매우 좋고 접안시설(물량장)을 갖추고 있는 B부지가 최적이라고 판단한 것이다. 이렇게 A은 내부적으로 공장 신규 부지에 대한 매입에 대한 타당성을 검토 후, 매입하려고 결정하였지만 대규모의 공장부지를 매입하기에는 자금이 부족하였고, 당시 자금을 차입하기에는 2017.12.31. OOO 장기차입금이 OOO에 달해 회사의 부채비율 등 재무상태가 나빠질 우려가 있었다. 그래서 당시 A의 자금상황과 부채비율에 영향을 끼치는 중요한 의사결정에 해당되는 것으로 보아 「상법」 제390조 규정에 따라 이사회 소집 절차를 거쳐 이사회 회의를 통해 A㈜과 그 대표이사인 청구인이 각각 공장용지의 50%를 공유지분으로 취득하게 된 것이다.

(나) 처분청은 EOOO운영위원회(이하 “E운영위원회”라 한다)의 결성 사실을 근거로 청구인이 시세차익을 목적으로 쟁점토지를 취득한 것이라고 주장하나, 토지소유자들이 각각 취득 목적에 맞게 대상지에 공장 및 기타 건축물을 건축하려면 공용 시설인 도로, 전기, 상하수도 등 기초 기반시설에 대해 다수의 토지소유자들과 우선적으로 합의(논의)가 이루어져야 하는바, 이러한 합의와 의사결정을 신속히 하기 위하여 E운영위원회를 결성하게 된 것이다.

E운영위원회의 사업내용을 규정한 정관 제4조 제1호에 따르면 1. 도로개설과 이에 관련된 각종 인·허가 업무, 전기, 통신, 수도, 오폐수, 가스관로 연결 및 토목 설계, 공사업체 선정 등 도로시공 및 준공과 관련한 제반 업무, 도로준공 후 도로관리, 보수, 유지에 대한 업무, 도로 등의 기부 체납에 관련된 업무의 대행으로 규정하고 있는바 E운영위원회의 결성과 운영의 주된 목적이 도로, 전기, 상하수도 등 기초 기반시설 추진이라는 것을 확인할 수 있다.

(다) 청구인은 사전협상형 지구단위계획 추진을 상정하고 쟁점토지를 매입한 것이 아니다.

청구인을 포함한 토지소유자들은 당초 사전협상형 지구단위계획으로 추진하기 위해 대상지를 매입한 것이 아니라 각자의 취득 목적과 이해에 맞게 토지를 이용하기 위해 대상지를 매입한 것이다. 토지소유자들은 건축허가를 원하였으나 사하구청은 B부지가 사전협상형 지구단위계획 추진 중이므로 건축허가가 되지 않는다고 구두로 답변하였고, 이후 사하구청이 먼저 E위원회를 통해 사전협상형 지구단위계획 추진 의사가 있는지 물어본 것이다.

사하구청은 대상지가 사전협상형 지구단위계획 구역으로 되어 있어 토지소유자들에게 개별적으로 인·허가를 해주지 않았고, 토지소유자들은 사전협상형 지구단위계획을 어떻게 추진해야 하는지 알 수 없어, 토지소유자들로 구성된 E운영위원회가 외부 전문기관(주식회사 여의도 프로젝트)에 의뢰하여 사하구청과 사전협상형 지구단위계획에 대해 의견 협의를 일임한 것이다.

이후 사전협상형 지구단위계획은 개별 필지별로 개발이 불가능하고, 개발 목적이 2030 부산도시기본계획과 일치해야 하는데, 각 토지소유자들의 개별적인 취득 목적과 이해관계가 서로 다를 뿐만 아니라 부산광역시에서 추진하는 도시계획과도 맞지 않아(청구인을 포함하여 일부 토지소유자들은 실제 공장을 신축하고자 대상지를 취득하였음) 사전협상형 지구단위계획 추진을 철회해 달라고 요청하게 되었다.

(6) 동일사건에 대한 조세심판원 선결정례(조심2022부5750, 2022.11.17.)와 본 사건은 달리 판단해야 한다.

위 조세심판원 선결정례 이후, 청구인이 사하구청에 질의하여 사하구청이 2023.6.26., 2023.7.27. 회신한 다음과 같은 공문 내용이 새로운 증거로 추가되었으므로 선결정례와 다르게 보아야 한다.

＜2023.6.26. 진정민원에 대한 사하구청 회신＞

＜2023.7.27. 진정민원에 대한 사하구청 회신＞

위와 같이 사하구청은 쟁점토지를 포함한 B부지에 대한 토지이용(건축허가)을 제한하였다는 사실을 인정하였고 그 이유를 구체적으로 밝히고 있다. 아울러 토지소유자들이 수 차례 항의 방문 및 진정서, 탄원서 등을 제출하여, 준공업지역 용도로서 토지를 사용할 수 있도록 요청하였으나 대상지는 “2030년 부산도시관리계획”. “OOO 종합개발계획” 등 상위계획에서 해양관광 거점으로 지정되어 준공업지역으로서 공장 건축허가는 불가하였다는 사실을 확인해 주었다.

나. 처분청 의견

(1) 쟁점토지는 법령에 따라 사용 금지 또는 제한된 토지(「소득세법 시행령」168의14 제1항 제1호)에 해당하지 않는다.

(가) “법령에 따라 사용 금지 또는 제한된 토지”란 토지의 용도에 따라 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 토지를 말하며(서울고등법원 2022.5.10. 선고 2021누58419 판결 외 다수), 이때 토지의 용도에 따라 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 경우에 해당하는지는 토지의 본래의 용도에 따른 사용의 제한 여부를 원칙적인 기준으로 하되, 토지의 취득 목적과 실제 이용 현황 및 본래 용도의 변경 가능성 등도 아울러 고려하여 판단(대법원 2013.10.31. 선고 2011두14425 판결)하므로, 위 내용을 종합하면 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지에 해당하지 않는다.

(나) 쟁점토지는 취득 당시 준공업지역으로 공장 건축이 가능하며, 사전협상형 지구단위계획은 토지소유자와 지자체가 협의하여 진행하는 것으로 법적 강제성이 없다.

사전협상형 지구단위계획으로 용도지역이 상향되는 경우 주거지역·상업지역으로 변경되지만, 사전협상형 지구단위계획이 무산되더라도, 당초 용도지역(준공업지역)이 녹지지역 등으로 하향되거나 당초 용도지역의 건축 가능한 건물(공장, 오피스텔 등)의 건축제한을 할 가능성은 상당히 낮은데도, 청구인은 법적인 근거 없는 막연한 추상적인 가능성을 주장하고 있다.

또한, 도시관리계획(안) 열람공고는 주민의견을 청취하는 것으로 지구단위계획의 결정전 사전절차이며, 공장 건축을 일률적으로 금지·제한하는 효력이 생기는 것은 아니며, 열람공고에는 쟁점 토지의 사용을 제한하거나 개발을 제한하는 내용은 없는 것으로 확인된다.

(다) 지구단위계획 결정의 효력은 지형도면을 고시한 날 발생하며, 주민의견 청취 및 도시관리계획 입안 중인 사항은 이후 의견 수렴, 수정 및 변경 절차를 거쳐 구체적 입안이 가능한 것으로 현실적인 법령 시행 또는 사업계획의 확정시기가 도래하지 아니하였다.

또한, 지구단위계획 결정 전 이미 사업이나 공사에 착수한 경우 도시관리계획 결정과 관계없이 사업이나 공사를 계속할 수 있는데도(국토계획법 제31조 제2항), 청구인은 질의·탄원서만 제출했을 뿐 실질적인 행정절차인 건축허가 신청을 한 사실이 없다.

(라) 쟁점토지는 청구인이 취득하기 전인 2011년부터 부산도시계획의 예정지였다가 B부지 매각 진행으로 2017년 1월 사전협상 주요 검토대상지로 선정되었고,

청구인은 ‘단지 개발계획 수립 및 지구단위계획 수립’, ‘단지 전체 매각 협상’ ‘개인의 난개발 방지’ 등 토지 개발이익 목적으로 만들어진 단체인 E운영위원회의 이사였는바, E운영위원회의 창립총회회의록에는 2018.1.19. 임시이사회를 개최했다고 되어있는 점, 청구인의 양도소득세 첨부서류에는 2017년 12월부터 단체 결성을 위한 준비를 했다고 되어 있는 점 등 질의·탄원서에 대한 답변을 받기 전부터 E운영위원회의 결성을 준비했다는 사실은 청구인의 토지 취득 목적이 공장건축이 아니었음을 의미한다.

(마) 또한, B 부지의 최초계약자 중 하나인 주식회사 F의 대표자 G는 B 부지의 취득부터 매각까지 중개한 주식회사 H중개법인의 대표자이자 E운영위원회의 총무이고, 창립총회 회의록에 따르면 본 업무를 주도적으로 처리했다고 나오는 점, 네이버 블로그에 토지매각 업무 중개 및 아파트 단지 계획 등을 홍보한 점 등을 미루어 봤을 때, 최초 토지 취득부터 지가상승에 따른 시세차익 목적으로 토지취득을 한 것으로 판단된다.

(바) E운영위원회와 사하구청과 사전협상형 지구단위계획의 의견협의 과정을 보면 공장건축이 아닌 용도변경(준공업지역→주거·상업지역) 통한 토지 개발목적이 있음이 확인되고, 건축허가 여부는 「건축법」, 국토계획법 등 수많은 관계법령에 따라 건축허가 신청내용에 대해 소관과의 검토를 거친 후 종합적으로 승인할 사항으로 당초부터 질의·탄원서만으로 건축 허가여부를 답변 받을 수 있는 사항은 아님에도, 수차례 질의·탄원서를 보내며 건축허가 불가 답변을 요구한 것으로 오히려 비사업용 토지세율을 회피하기 위해 건축허가 불가 답변을 요구하는 형식적인 행위만 취한 것으로 질의·탄원서 제출이 공장건축을 위해 진실한 노력이나 시도를 했다고 볼 수 없다.

따라서, 청구인은 토지 시세차익을 통한 재산 증식의 수단으로 보유하다가 단기간에 양도한 것으로 보아야 하며, 실제로 청구인은 3년 만에 OOO원의 토지 시세차익을 얻었고, 결국 쟁점 토지는 생산적인 용도에 사용되지 않다가 재산 증식의 수단이 되는 경우를 방지하고자 하는 비사업용 토지에 대한 규제제도의 취지에 반하는 결과를 초래하였다.

쟁점토지에 대해 법령상 제한은 없었던 것은 물론, 개개인의 토지 소유자의 취득 목적과 실제 이용 현황 및 본래 용도의 변경 가능성을 고려하지 않고, 형식적인 건축허가 질의·탄원서에 대한 답변을 법령상 제한이 있었다고 인정하는 것은 그 입법 취지에도 반하므로, 비사업용 토지에 해당한다.

(2) 당해 사업과 관련된 인가·허가·면허 등을 신청한 자가 「건축법」제18조 및 행정지도에 따라 건축허가가 제한됨에 따라 건축을 할 수 없게 된 토지에 해당하는지 여부(「소득세법 시행규칙」제83의5 제1항 제1호)

조세법률주의의 원칙상 과세요건이나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석 하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다.

「소득세법 시행규칙」제83조의5 제1항 제1호에 해당하기 위해서는 토지 취득 후 당해 사업과 관련된 인·허가 등을 신청 하였으나,「건축법」제12조의 규정 및 행정 지도에 따라 건축허가가 제한됨에 따라 건축을 할 수 없게 된 토지에 해당하여야 한다. 이는 법령상 사용제한 요건 외에 인ㆍ허가 신청 및 허가제한을 요건으로 한다는 점에서 「소득세법 시행령」제168조의14 제1항 제1호와 구별된다(부산고등법원 2011.6.1. 선고 2010누3992 판결)

청구인은 쟁점 토지를 취득한 이후 건축허가 신청 또는 개발행위 허가 신청한 바가 없으므로「소득세법 시행규칙」83의5 제1항 제1호의 요건을 충족하지 못하였다.

(3) 쟁점토지를 취득한 후 제1호 내지 제11호의 사유 외에 도시계획의 변경 등 정당한 사유로 인하여 사업에 사용하지 아니하는 토지에 해당하는지 여부(「소득세법 시행규칙」 제83조의5 제1항 제12호)

(가) 도시계획의 변경 등 정당한 사유로 인하여 사업에 사용하지 아니하는 토지란 토지계획의 변경 등으로 인해 본래의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별이 사용이 제한된 토지를 의미(창원지방법원 2020.2.5. 선고 2019구단11737판결 외 다수)한다.

나아가, ‘정당한 사유’의 유무를 판단함에 있어서는 업무에 사용할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유 및 장애정도, 부동산을 업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다했는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단해야 한다(대법원 2004.2.13. 선고 2002두11479판결).

(나) 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 토지에 해당하는지 여부는 앞에서 살펴본 바와 같고, 법령상, 사실상의 장애 사유 및 장애정도, 부동산을 업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다했는지에 대한 여부를 살펴보면,

청구인은 적법한 절차를 거쳐 건축허가 신청한 사실이 전혀 없고, 사하구청의 건축허가 구두 반려 주장도 사실이 아님이 처분청이 제시한 근거에서 확인되고, 매수 전부터 사전협상형 지구단위계획 예정지였음을 알고 취득했다고 볼 사정이 앞서 처분청이 밝혀낸 사실들로 충분히 확인되는 점, 주거ㆍ상업지역으로 용도변경을 통해 사전협상형 지구단위계획을 진행하였다가 스스로 무산시킨 점 등을 종합적으로 고려 해보면, 청구인을 포함한 토지소유자들이 수지타산에 의해 일부러 건축허가 신청을 하지 않았음이 상당하므로, 법령상, 사실상의 장애 사유 및 장애정도, 부동산을 업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다했다고 보기 어렵다.

질의·탄원서에 대한 회신 내용들은 ‘행정업무에 협조해 주시기 바랍니다’, ‘건축허가 여부는「건축법」,국토계획법 및 토지이용계획에 대한 관련 부서 의견 등을 종합하여 검토하여 판단될 것입니다’ 등인데, 청구인은 이것을 건축허가를 불허했다고 자의적으로 해석하였다.

청구인은 ‘건축허가 불가’ ‘지구단위계획 입안중 철회’라는 실현불가능한 답변만 요구하였을 뿐, 공장 건축을 하겠다는 장애를 극복하기 위한 진지하고 가시적인 노력을 했다고 보기 어렵고, E운영위원회에서 ‘용도지역 변경을 통한 사전협상형 지구단위계획’을 진행한 것은 쟁점토지 취득 목적이 공장 건축이 아니었다는 사실이 확인된 것이며, E운영위원회의 정관에 사업 목적 역시 지구단위계획 수립, 토지 단체 일괄 협상 등인 점 등을 종합하여 볼 때, 청구인은 건축허가 신청 등 공식적인 행정적 절차를 일부러 하지 않은 것으로 판단되므로, 정당한 사유로 사업에 사용하지 아니한 토지에 포함시킬 수 없다고 판단된다.

(4) 청구인이 사업상 목적에 의해 쟁점토지를 매입한 것이라는 주장은 신뢰할 수 없다.

청구인이 쟁점토지를 공장 용도로 사용하기 위해 취득하였음을 입증할 수 있는 객관적인 자료를 제출하였다고 주장하나, 해당 자료는 청구법인 명의로 쟁점토지를 취득하기 위한 내부결재 서류일 뿐이다.

(가) 쟁점토지에 대한 1차 매매계약서의 특약사항 제2항에 의하면, ‘매매대상 부동산의 개발 및 인허가시 청구인을 비롯한 매수자의 전적인 책임과 비용으로 추진하며, 사업계획 승인 및 건축인허가 절차 지연이나 결과를 이유로 매도인에게 어떤 이의나 청구도 할 수 없다’고 기재되어 있는바, 매도인과 매수인은 쟁점 토지가 개발계획 예정지라는 것을 서로 인지하고 있었다는 사실을 확인할 수 있다.

(나) E운영위원회이 정관상 목적에 따르면 ‘단지 개발계획 수립 및 지구단위계획 수립’, ‘단지 전체 매각 협상’ ‘개인의 난개발 방지’ 등 토지 개발을 통한 시세차익 획득 목적으로 만들어진 단체라는 사실이 확인되었고, 본 정관에는 지구단위계획 구역으로 개발허가나 토지소유주들 전체 토지를 일괄 매각 시 수익금액 배분기준을 명시하는 등 공장건축과는 상반되고 오히려 E운영위원회의 활동이 부산광역시청과 사하구청의 개발방향과 일치하다는 사실이 확인된다.

(다) 청구인은 공장 건축 허가 여부를 묻는 질의서ㆍ탄원서만 제출하였고, 청구인을 포함한 토지소유자들은 사전협상형 지구단위계획을 추진하려 했었으므로 토지 보유 당시 공장을 건축할 의사가 없었다.

(라) 청구인은 토지소유자들이 공장 건물 신축 목적으로 토지분할을 요청하였다고 주장했으나, 토지분할 신청의 신청자는 B이며 토지분할 사유는 작성된 바 없는 것으로 확인되고, 토지분할 사유와 관계없이 관계법령의 요건에 부합하여 토지분할이 허가된 것으로 확인된다.

(마) 청구인은 2018.1.29. 공장가설계도면을 가지고 사하구청 건축과를 방문하여 ‘건축허가 불가’ 구두답변을 받았다고 주장하였으나, E운영위원회의 창립총회 회의록(총회일:2018.2.22.)에 의하면 임시이사회 개최일이 2018.1.19.로 확인되고, 도로개설을 위해 수차례 시·구청을 방문한 것이 확인되는 점, 청구인이 제출한 양도소득세 소명자료에 스스로 E운영위원회를 2017년 12월부터 준비했다고 기재하여 사실상 그 이전부터 활동하였다고 추정된다.

청구인은 각 토지소유자들의 이해관계를 달리했다고 주장하나, E운영위원회의 정관에 의하면, 일괄매각을 하거나 지구단위계획으로 공동개발을 할 경우 사유재산권이라도 거부할 수 없고, 단체의 의견에 따라야 함을 명시하여 토지소유자들의 일관된 이해관계에 의해 토지소유자들의 이익을 추구하였다는 것을 확인할 수 있다.

(바) 2016년 B부지 매각이 보도되면서 2017년 1월부터 쟁점토지는 사전협상형 검토대상지에 선정되었고 청구인이 쟁점토지를 취득하기 이전부터 토지소유자들에게 사전협상형 지구단위계획 안내와 개발계획을 파악한 것으로 보인다.

(5) 청구인이 사후에 사하구청에 진정민원을 넣어 회신받은 자료는 신뢰할 수 없고, 사하구청의 내부검토 서류 또한 건축허가를 제한한 내용으로 볼 수 없다.

(가) 청구인은 현재 사하구청 도시정비과 담당자에게 진정 민원을 제기하여 회신받은 사후 공문으로 이미 발생했던 사실관계들을 종결시키려고 하나, 건축허가의 여부는 건축과에서 승인 여부를 검토할 사항이고 이미 2021년에 사하구청 건축과와 도시정비과에서 건축허가 제한 등 행정지도한 사실이 없다고 회신하였으며 2021년 행정지도한 사실이 없다고 회신한 도시정비과 담당은 이전 2019년에 E운영위원회와 공문을 주고 받았던 담당직원이었다.

따라서, 그 당시 없었던 현재의 담당자가 약 5년여 전에 사실 확인이 되지 않는 납세자의 일방적인 주장이 적힌 질의ㆍ탄원서를 근거로 작성한 진정민원에 대한 회신으로 5년 여 전의 사실관계를 확정할 수 없고, 기타 새로 발견된 사실 또한 없다.

(나) 사하구청은 난개발 방지에 대해 건축허가 제한 제안서를 부산광역시에 제출하였고, 청구인은 이에 대해 부산광역시가 회신한 공문내용을 건축허가 제한 승인이라고 해석하였지만, 공문의 내용은 건축허가 제한과 개발행위 허가 제한을 할 사항이 아니므로 체계적 개발이 될 수 있도록 협조를 구하는 공문이다.

따라서, 청구인이 제출한 부산광역시 건축허가 제안서 제출에 한 알림의 내용은 「건축법」에 따른 건축허가의 제한을 승인한 공문이 아닐 뿐만 아니라 부산광역시와 사하구청 간 내부 업무검토 과정이며, 업무검토 결과 건축허가 제한을 승인한 사실이 없으며, 청구인에게 공고한 내용이 아니다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

쟁점토지가 비사업용 토지에 해당하는지 여부

나. 관련 법령 등

(1) 소득세법

제104조(양도소득세의 세율) ① 거주자의 양도소득세는 해당 과세기간의 양도소득과세표준에 다음 각 호의 세율을 적용하여 계산한 금액(이하 "양도소득 산출세액"이라 한다)을 그 세액으로 한다. 이 경우 하나의 자산이 다음 각 호에 따른 세율 중 둘 이상에 해당할 때에는 해당 세율을 적용하여 계산한 양도소득 산출세액 중 큰 것을 그 세액으로 한다.

8. 제104조의3에 따른 비사업용 토지

제104조의3(비사업용 토지의 범위) ① 제104조 제1항 제8호에서 “비사업용 토지”란 해당 토지를 소유하는 기간 중 대통령령으로 정하는 기간 동안 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.

4. 농지, 임야 및 목장용지 외의 토지 중 다음 각 목을 제외한 토지

가. 「지방세법」 또는 관계 법률에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 토지

나. 「지방세법」 제106조제1항제2호 및 제3호에 따른 재산세 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지

다. 토지의 이용 상황, 관계 법률의 의무 이행 여부 및 수입금액 등을 고려하여 거주 또는 사업과 직접 관련이 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 토지로서 대통령령으로 정하는 것

7. 그 밖에 제1호부터 제6호까지와 유사한 토지로서 거주자의 거주 또는 사업과 직접 관련이 없다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 대통령령으로 정하는 토지

② 제1항을 적용할 때 토지 취득 후 법률에 따른 사용 금지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유가 있어 그 토지가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 토지를 비사업용 토지로 보지 아니할 수 있다.

(2) 소득세법 시행령

제168조의6(비사업용 토지의 기간기준) 법 제104조의3 제1항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기간을 말한다. 이 경우 기간의 계산은 일수로 한다.

2. 토지의 소유기간이 3년 이상이고 5년 미만인 경우에는 다음 각 목의 모두에 해당하는 기간

가. 토지의 소유기간에서 3년을 차감한 기간을 초과하는 기간

나. 양도일 직전 3년 중 1년을 초과하는 기간

다. 토지의 소유기간의 100분의 40에 상당하는 기간을 초과하는 기간

제168조의14(부득이한 사유가 있어 비사업용 토지로 보지 않는 토지의 판정기준 등) ① 법 제104조의3 제2항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지는 해당 각 호에서 규정한 기간동안 법 제104조의3 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 토지로 보아 같은 항에 따른 비사업용 토지(이하 “비사업용 토지”라 한다)에 해당하는지를 판정한다.

1. 토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지 : 사용이 금지 또는 제한된 기간

4. 그 밖에 공익, 기업의 구조조정 또는 불가피한 사유로 인한 법령상 제한, 토지의 현황ㆍ취득사유 또는 이용상황 등을 고려하여 기획재정부령으로 정하는 부득이한 사유에 해당되는 토지 : 기획재정부령으로 정하는 기간

(3) 소득세법 시행규칙

제83조의5(부득이한 사유가 있어 비사업용 토지로 보지 아니하는 토지의 판정기준 등) ① 영 제168조의14 제1항 제4호에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지는 해당 각 호에서 규정한 기간동안 법 제104조의3 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 토지로 보아 같은 항에 따른 비사업용 토지에 해당하는지 여부를 판정한다. 다만, 부동산매매업(한국표준산업분류에 따른 건물건설업 및 부동산공급업을 말한다)을 영위하는 자가 취득한 매매용부동산에 대하여는 제1호 및 제2호를 적용하지 아니한다.

1. 토지를 취득한 후 법령에 따라 당해 사업과 관련된 인가ㆍ허가(건축허가를 포함한다. 이하 같다)ㆍ면허 등을 신청한 자가 「건축법」 제18조 및 행정지도에 따라 건축허가가 제한됨에 따라 건축을 할 수 없게 된 토지 : 건축허가가 제한된 기간

12. 당해 토지를 취득한 후 제1호 내지 제11호의 사유 외에 도시계획의 변경 등 정당한 사유로 인하여 사업에 사용하지 아니하는 토지 : 당해 사유가 발생한 기간

(4) 건축법

제18조(건축허가 제한 등) ① 국토교통부장관은 국토관리를 위하여 특히 필요하다고 인정하거나 주무부장관이 국방, 문화재보존, 환경보전 또는 국민경제를 위하여 특히 필요하다고 인정하여 요청하면 허가권자의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다.

② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사는 지역계획이나 도시ㆍ군계획에 특히 필요하다고 인정하면 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다.

③ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 제1항이나 제2항에 따라 건축허가나 건축허가를 받은 건축물의 착공을 제한하려는 경우에는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따라 주민의견을 청취한 후 건축위원회의 심의를 거쳐야 한다.

④ 제1항이나 제2항에 따라 건축허가나 건축물의 착공을 제한하는 경우 제한기간은 2년 이내로 한다. 다만, 1회에 한하여 1년 이내의 범위에서 제한기간을 연장할 수 있다.

(5) 토지이용규제법

제8조(지역ㆍ지구등의 지정 등) ① 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구등을 지정(변경 및 해제를 포함한다. 이하 같다)하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 따로 지정 절차 없이 법령이나 자치법규에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우

2. 다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정되어 있는 경우

3. 국방상 기밀유지가 필요한 경우

4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우

(6) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률

제28조(주민과 지방의회의의견 청취) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시ㆍ군관리계획 안에 반영하여야 한다.

제31조(도시ㆍ군관리계획 결정의 효력) ① 도시ㆍ군관리계획 결정의 효력은 제32조 제4항에 따라 지형도면을 고시한 날부터 발생한다.

② 도시ㆍ군관리계획 결정 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 자는 그 도시ㆍ군관리계획 결정과 관계없이 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다. 다만, 시가화조정구역이나 수산자원보호구역의 지정에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정이 있는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하고 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다.

제51조(지구단위계획구역의 지정 등) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있다.

8의3. 도시지역 내 유휴토지를 효율적으로 개발하거나 교정시설, 군사시설, 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 이전 또는 재배치하여 토지 이용을 합리화하고, 그 기능을 증진시키기 위하여 집중적으로 정비가 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역

다. 사실관계 및 판단

(1) 청구인과 처분청이 제출한 심리자료에 따르면 다음의 사실이 나타난다.

(가) 처분청 제출자료에 따르면, 쟁점토지를 포함한 B부지는 B이 OOO 공장을 운영하고 있던 곳으로, 아래 ＜표1＞과 같이 개발계획이 수립되었다.

＜표1＞ 쟁점토지 인근 B부지 개발계획

(나) B부지는 청구인을 비롯한 다수의 공동매수인이 매입하였는바, 매입 경위는 아래와 같다.

1) 2017.6.16. 쟁점토지에 대해 A 등 법인 6개 및 개인 2명(청구인 포함)이 공동으로 B과 토지 매매계약(매매가액 총 OOO원)을 체결하였다.

2) 매매계약서 특약사항 제2항에는 ‘매매대상 부동산의 개발 및 인허가시 청구인을 비롯한 매수자의 전적인 책임과 비용으로 추진하며, 사업계획 승인 및 건축인허가 절차 지연이나 결과를 이유로 매도인에게 어떤 이의나 청구도 할 수 없다’고 기재되어 있고, 처분청은 이에 대해 청구인이 쟁점토지가 개발계획 예정지라는 것을 인지하고 있었다는 의견을 제시하고 있다.

3) 이후 B부지를 분할 및 추가매수자를 모집하여 법인 및 개인 62명이 178,074㎡(54,000평)를 2017.10.31. OOO원에 매입하였고(이 중 청구인은 쟁점토지를 약 OOO원에 매입), 토지의 매입 및 매각은 ㈜I부동산중개법인이 중개하였으며, 처분청 제출자료에 의하면 위 법인대표 G는 E운영위원회의 감사이자, B 부지 최초 매수자 중 하나인 법인의 대표자이며, 위 중개법인은 OOO 블로그 등을 통해 B부지의 주택(아파트) 개발 가능성을 홍보한 사실이 나타난다.

4) B부지 토지소유자들은 2018.2.22. EOOO운영위원회(이하 “E운영위원회”)를 창립하였는바, E운영위원회의 설립목적은 ‘단지 개발계획 수립 및 지구단위계획 수립’, ‘단지 전체 매각 협상’ ‘개인의 난개발 방지’ 등이다.

5) B부지를 매수한 토지소유자들은 2021.3.18. 주식회사 C에 약 OOO원(이중 청구인이 보유한 쟁점토지는 약 OOO원)에 양도하였고 E운영위원회는 2021.5.20. 폐업신고 하였다.

(다) 청구인은 청구인이 대표이사로 재직 중인 A의 공장용지로 사용하기 위해 쟁점토지를 매입한 것이라고 주장하며 2017.5.22. 개최된 이사회 회의록, 품의서 등을 제출하였다.

(라) 부산광역시 사하구청장은 2018.5.23. 국토계획법 제28조 등에 따라 쟁점토지를 포함한 부산광역시 사하구 OOO 일원에 대해 도시관리계획(지구단위계획구역)안 열람공고(부산광역시사하구 공고 제2018-578호)를 하였다.

(마) B부지 토지소유자들과 관할 지방자치단체의 일자별 질의ㆍ답변 내역은 아래 ＜표2＞와 같다.

＜표2＞ 토지소유자들과 관할 지방자치단체 일자별 질의ㆍ답변 내역

일자

청구인ㆍE운영위원회

부산광역시장ㆍ사하구청장

2018.1.29.

공장 가설계도면을 가지고 사하구청을 방문, 건축과장 면담하여 개별적 인허가 여부 질의

부산시 관할로 종합적 개발 필요 하여, 개별적 인·허가 불가 답변

2018.5.14.

(1차 질의) 사하구청에 건축허가 불허 사유 질의

2018.5.23.

도시관리계획(안)열람공고

2018.5.24.

(1차 회신) 지구단위계획 구역 지정을 위한 관련 절차 중

2018.5.29.

(2차 질의) 사하구청에 건축허가 여부 답변요청

2018.6.7.

(1차 의견서) 지구단위계획 철회 요구, 만약 불가하다면 인접부지까지 지구단위계획에 포함할 것을 요구

2018.6.8.

(2차 회신) “건축허가는 국토이용 법률 및 계획에 따라 종합 판단할 사안임”으로 답변

2018.7.6.

(1차 의견서에 대한 답변) 유휴토지 아닌 지역은 법령상 지구단위계획 포함 불가하며, 사전협상형 지구단위계획 추진 계획 있는지 질의

2018.7.13.

(2차 의견서) 사전협상형 지구단위계획 제출(주변 지역 포함 요구,

용도지역 변경 요구, 복합해양관광시티 조성 등 요구)

2018.8.1.

(2차 의견서에 대한 답변) 열람공고 의견에 대한 사하구청 공문회신, 성창기업 등 주변지역 포함은 법규 위반으로 불가

2019.9.19.

(1차 탄원) 부산시에 탄원서 제출

당초 용도대로 사용하도록 요구

2019.9.27.

(1차 탄원에 대한 답변) 철회 어려움, 사전협상형 지구단위계획 협상 미추진시 지구단위계획 관련 절차 이행 예정이라고 회신

2019.10.28.

(2차 탄원) 지구단위지정 해제 요청

2019.10.30.

(2차 탄원에 대한 답변) 철회 어려움, 사전협상형 지구단위계획 협상 미추진시 지구단위계획 관련 절차 이행 예정이라고 회신

2019.12.18.

사전협상형 지구단위계획구역

추진의사 제출 요청

2020.6.24.

사전협상형지구단위계획 추진 불가 답변

2020.7.2.

지구단위계획구역 지정 현황 질의

2020.7.14.

지정고시 전임, 부산시와 협의 중

(바) 사하구청과 부산광역시의 내부 공문에 의하면, 부산광역시는 2018.1.11. 사하구청에 B부지의 난개발 방지 협조 요청을 하였고, 사하구청은 2018.1.29. B부지에 대해 ‘건축허가 제한 제안서’를 제출하였으며, 부산광역시는 2018.2.14. 사하구청에 해당지역의 체계적 개발이 될 수 있도록 적의조치하여 달라는 취지의 회신을 한바, 청구인은 이를 근거로 건축허가가 제한된 것으로 볼 수 있다는 취지로 주장하고, 처분청은 행정청 내부의 검토 자료일뿐 건축허가가 제한되었다는 근거로 볼 수 없다는 의견이다.

(사) 부산지방국세청장은 쟁점토지의 관할 지방자치단체인 사하구청 도시정비과 및 건축과에 건축제한 여부에 대해 문의하였는데, 사하구청 건축과장은 2021.8.24. ‘건축허가를 제한한 사실이 없음’으로, 사하구청 도시정비과장은 2021.8.26. ‘건축 허가 제한 등 행정지도한 사항 없음’으로 회신하였음이 나타난다.

(아) 청구인은 2023.6.26., 2023.7.28. 사하구청에 진정민원을 제출하여 건축허가가 불가했던 사유 및 근거 법령 등을 문의하였고, 사하구청은 2차례에 걸쳐 ‘토지소유자들이 수차례에 걸쳐 방문, 진정서, 탄원서 제출 등을 통하여 준공업지역 용도로 토지를 사용할 수 있도록 요청하였으나 상위계획에서 해양관광 거점으로 지정되어 공장 건축허가는 불허하였다’는 취지로 회신한바, 청구인은 이를 근거로 사하구청이 건축허가를 제한하였다는 것을 인정한 것이라고 주장하고, 처분청은 약 5년 여의 시간이 지난 후의 답변이므로 인정할 수 없다는 의견이다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 「소득세법」제104조의3 제2항은 토지 취득 후 법률에 따른 사용 금지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유가 있는 경우 그 토지를 비사업용 토지로 보지 아니할 수 있다고 규정하고 있는바, 청구인은 쟁점토지가 토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지(「소득세법 시행령」제168조의14 제1항 제1호), 토지를 취득한 후 법령에 따라 당해 사업과 관련된 인가ㆍ허가(건축허가를 포함한다. 이하 같다)ㆍ면허 등을 신청한 자가 「건축법」 제18조 및 행정지도에 따라 건축허가가 제한됨에 따라 건축을 할 수 없게 된 토지(「소득세법 시행규칙」제83조의5 제1항 제1호), 토지를 취득한 후 도시계획의 변경 등 정당한 사유로 인하여 사업에 사용하지 아니하는 토지(「소득세법 시행규칙」제83조의5 제1항 제12호) 등에 해당하여 비사업용 토지로 보아야 한다고 주장하나,

부산광역시 사하구청장이 2018.5.23. ‘B 폐업으로 대규모 유휴토지가 발생되어 효율적 개발과 도시기능의 재배치 및 정비로 토지의 활용 잠재력을 높이기 위해 지구단위계획구역으로 지정’하기 위하여 고시한 도시관리계획(지구단위계획구역)안 입안에 관한 주민 의견 청취 공고는 쟁점토지 본래의 용도인 공장용지에 대한 사용을 금지 또는 제한한 것으로 보기 어려운 점, 쟁점토지와 관련하여 관할관청에 건축허가 가능여부를 단순히 질의한 것은 「건축법」에 따른 건축 인.허가 신고 및 신청을 한 것으로 볼 수 없고, 청구인이 적법한 절차를 거쳐 인.허가 신고 및 신청한 사실은 확인되지 않는 점, 쟁점토지가 소재한 부산광역시 사하구 OOO 일원은 청구인이 쟁점토지를 매수하기 이전부터 개발계획이 있었던 것으로 확인되고, 청구인 및 토지 공동매수자들이 결성한 E운영위원회의 설립목적은 ‘단지 개발계획 수립 및 지구단위계획 수립’, ‘단지 전체 매각 협상’, ‘개인의 난개발 방지’인 점 등을 감안하면 청구인이 쟁점토지를 취득한 후 새로운 사정변경이 발생하였다고 보기 어렵고, 청구인이 정당한 사유로 쟁점토지를 사업에 사용하지 않았다고 보기에도 어려운 점, 관할 지방자치단체인 사하구청은 청구인이 2023.6.26., 2023.7.28. 제출한 진정민원에 대해서는 B부지에서 공장 건축허가가 불가하였다고 답변하는 등 사실상 건축 불허가 사실을 인정하는 취지의 답변을 한 것이 인정되기는 하나, 청구인이 2017.10.31. 쟁점토지를 매수한 이후 오랜 기간이 지난 후의 답변이고, 부산국세청장이 2021.8.24. 발송한 건축허가 제한 여부 사실확인 요청에 대해서는 제한한 사실이 없다고 답변한바, 진정민원에 대한 회신 내용을 근거로 사하구청이 건축허가를 제한하였다고 인정하기 어려운 점 등에 비추어, 처분청이 쟁점토지를 비사업용 토지로 보아 청구인에게 양도소득세를 부과한 처분은 잘못이 없다고 판단된다.

4. 결론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「국세기본법」 제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.