이유
1. 처분개요

가. 처분청은 2024년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 소유하고 있는 서울특별시 중구 OOO 외 3필지 대지 2,591.6㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 2024.9.11. 청구법인에게 건축물의 부속토지로 보아 별도합산과세대상으로 구분하고, 「지방세법」 제111조 제1항 제1호 나목의 세율을 적용하여 산출한 재산세 OOO원, 재산세 도시지역분 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원(이하 “이 건 재산세 등”이라 한다)을 부과ㆍ고지하였다.

나. 청구법인은 이에 불복하여 2024.11.6. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

(1) 이 건 토지 중 OOO와 이 건 건축물 사이의 보행도로(이하 “쟁점①토지”라 한다)는 연접한 공도에 설치된 광역버스정류장 이용객들의 자유로운 통행에 이용되고 있는 사설 도로에 해당한다.

(가) 「지방세법」제109조 제3항 제1호에서 대통령령으로 정하는 도로에 대하여 재산세를 부과하지 않는다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호는 본문에서 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로를 위 법에 따라 재산세가 비과세 되는 도로로 본다고 규정하는 한편, 그 단서에서 다만, 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 재산세를 과세한다고 규정하고 있다.

(나) 대법원은 위 규정의 해석에 관하여 “공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우” 재산세가 과세되는 대지 안의 공지에 해당하지 않는 것으로 보아야 한다고 판시한바 있다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임).

(다) 쟁점①토지는 OOO 대로변과 이 건 건축물 사이 대지경계선 안쪽에 위치한 3m 폭의 보행도로로서 공도에 연접해 있으나, 해당 공도에 일렬로 식재된 가로수들과 가로판매대가 존재하여 일반인의 통행이 어려운 관계로 불특정 다수의 일반인이 쟁점①토지를 보행로로 이용하고 있다.

또한 위 공도에는 다수의 광역버스가 정차하는 버스정류장이 위치하고 있어 해당 정류장을 이용하는 승객들이 승차대기를 위한 공간으로 공도를 차지하고 있고, 이에 공도로 통행하지 못하는 대다수의 일반인들이 쟁점①토지로 자유롭게 통행하고 있는바, 특히 공도의 혼잡도가 심한 출퇴근시간대에는 보행자들의 쟁점①토지 이용이 필수적인 상황이다.

(라) 쟁점①토지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공도가 부족하여 부득이하게 위 토지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 되었음이 명확히 확인되는 이상, 쟁점①토지는 더 이상 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우로서 「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에 따라 재산세가 비과세 되는 사설 도로에 해당한다고 할 것이다.

(마) 대법원은 최근 쟁점①토지와 같이 연접한 공도에 가로수, 버스정류장 등이 설치되어 있는 대지 안의 공지를 불특정 다수인의 자유로운 통행에 제공되는 사설 도로로 보아 재산세 비과세 대상에 해당한다고 판단한바(대법원 2023.11.16. 선고 2023두50004 판결 참조), 위 판결의 취지에 비추어 볼 때에도 쟁점①토지는 재산세 비과세 대상인 사설 도로로 인정되어야 한다.

(2) 이 건 토지 중 OOO 대로변과 OOO 골목 사이에 위치한 토지(이하 “쟁점②토지”라 한다)는 좁은 공도에 연접하여 불특정 다수의 자유로운 통행에 제공되고 있는 사설 도로에 해당한다.

(가) 쟁점②토지는 2.5m 폭의 보행도로서, OOO 대로변과 식당, 상점 및 호텔이 밀집한 OOO 골목 사이를 지나고자 하는 일반인이 이용할 수 있는 유일한 구간에 해당하는바, OOO 끝에 위치한 OOO 등의 이용객을 비롯하여 다수의 일반인이 쟁점②토지로 통행하고 있다.

(나) 쟁점②토지에 연접한 공도는 차량이 수시로 통행하고 있고, 임시 주차하는 차량이 해당 도로를 차지하는 경우도 많아 대다수의 일반인이 위 공도가 아닌 쟁점②토지를 이용해 통행하고 있으므로, 해당 토지 또한 「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에 따른 사설 도로에 해당한다고 할 것이다.

(3) 이 건 토지 중 OOO와 OOO길 사이 토지(이하 “쟁점③토지”라 한다)는 좁은 공도에 연접하여 불특정 다수의 자유로운 통행에 제공되고 있는 사설 도로에 해당한다.

(가) 쟁점③토지는 1.5m 폭의 보행도로로서, OOO 대로변과 식당 및 상점이 밀집한 OOO길 골목 간 통행을 위해 일반인이 유일하게 이용할 수 있는 유일한 구간에 해당하는바, OOO 관광거리를 이용하는 관광객을 포함한 불특정 다수의 일반인이 해당 토지로 수시로 통행하고 있다.

(나) 쟁점③토지에 연접한 공도는 차량이 수시로 통행하고 있어 보행자의 통행이 어려운 관계로 대다수의 일반인이 위 공도가 아닌 쟁점③토지를 이용해 통행하고 있으므로, 해당 토지 또한 「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에 따른 사설 도로에 해당한다고 할 것이다.

(4) 이 건 토지 중 소공원 형태의 공개공지(이하 “쟁점④토지”라 한다)는 지방자치단체가 1년 이상 공용 또는 공공용으로 무상 사용하는 재산에 해당한다.

(가) 쟁점④토지는 「건축법」제43조 제1항에 따라 설치된 소공원 형태의 공개 공지로서, 처분청의 건축 허가 조건, 「중구 공개공지 디자인 가이드라인」 및 건축심의위원회의 공개공지 관련 심의의결내용에 따라 일반 시민의 공적 사용을 목적으로 조성되었다.

(나) 해당 토지는 필로티형으로 조성되어 비나 눈을 피할 수 있고 여름철에는 쾌적한 그늘을 제공하며, 조경과 다수의 긴 의자가 설치되어 버스를 기다리는 일반인을 포함한 불특정 다수의 휴식공간으로 적극 이용되고 있는바, 입구에 이곳은 모두가 함께 이용하는 공간입니다라는 문구가 적힌 안내판이 부착되어 있다.

(다) 이처럼 쟁점④토지가 처분청의 요구사항을 준수하여 공개 공지로 조성된 후 일반 시민의 이용에 제공되고 있는 이상, 해당 토지는 지방자치단체가 1년 이상 공용 또는 공공용으로 무상 사용하는 재산으로서 「지방세법」제109조 제2항 본문에 따른 재산세 비과세 대상에 해당한다고 할 것이다.

나.처분청 의견

(1) 쟁점①토지는 「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지로서 재산세 비과세 대상에 해당하지 않는다.

(가) 「지방세법」제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로”에 대하여 재산세를 부과하지 않는다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호는 본문에서 “일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로”를 위 법에 따라 재산세가 비과세 되는 도로로 본다고 규정하는 한편, 단서에서 “다만, 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지”는 재산세를 과세한다고 규정하고 있는바, 쟁점①토지가 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지에 해당한다는 점에 관하여는 청구법인과 처분청 간 이견이 없다.

(나) 쟁점①토지가 위와 같은 대지 안의 공지에 해당함에도 불구하고 이를 재산세 비과세 대상인 사설 도로로 보기 위해서는, 청구법인이 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없다는 점이 명백히 인정되어야 할 것이다.

그러나 쟁점①토지(폭 3m)에 연접한 공도(폭 5.5m)는 가로수와 버스정류장 표지판이 설치된 부분을 제외하더라도 실제 보행 가능 폭이 4.5m 이상이고, 그 중 스마트쉼터가 설치되어 있는 가장 좁은 부분을 기준으로 측정하여도 보행 가능 폭이 3m 이상 확보되어 있어, 일반인이 쟁점①토지가 아닌 위 공도를 통해 충분히 통행할 수 있는 상황이다.

(다) 청구법인은 위 공도에 설치된 광역버스 정류장의 대기 인원에 따른 혼잡으로 일반인들이 쟁점①토지로 통행할 수밖에 없다고 주장한다.

그러나 버스 이용객으로 인한 혼잡은 퇴근시간대에만 일시적으로 발생하는 것이고, 서울특별시가 2024.2.24.부터 광역버스 혼잡도 개선 대책을 시행함에 따라 버스정류장이 신설되고 노선이 조정되어 혼잡도가 56% 감소하였으므로, 청구법인의 쟁점①토지에 대한 독점적·배타적 사용·수익 가능성이 영구적으로 사라졌다고 볼 수 없다.

(라) 보행자들이 쟁점①토지가 아닌 연접한 공도로 충분히 통행할 수 있다는 사실은 이 건 토지의 과거 이용 현황에서도 명확히 확인할 수 있다.

청구법인이 이 건 토지를 매입하여 이 건 건축물을 신축하기 전 위 토지에는 OOO은행 건물이 위치해 있고 쟁점①토지 부분에 해당하는 전면공지가 없었는데, 당시 연접한 공도에 지금과 같이 20여개 노선의 광역버스가 정차하는 버스정류장이 설치되어 있었음에도 불구하고, 그 대기인원을 비롯한 보행자들이 위 공도로 자유롭게 통행하고 있었다.

즉, 쟁점①토지가 보행로의 상태로 존재하지 아니하던 당시에도 광역버스 정류장을 이용하는 승객들과 인근으로 통행하고자 하는 보행자들이 위 공도만으로 충분히 통행이 가능하였음을 알 수 있는 것이다.

(마) 나아가 청구법인은 실제로도 쟁점①토지를 독점적·배타적으로 사용·수익하고 있는 것으로 확인되는바, 이 건 건축물의 1층에 입점하여 쟁점①토지와 그 입구가 맞닿아 있는 OOO는 OOO의 사전예약 및 현장구매 고객들을 위해 해당 토지에 대기선을 설치하고 이를 독점적으로 사용한 것으로 나타난다.

(바) 이처럼 쟁점①토지가 「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지에 해당하고 청구법인이 이를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 충분히 인정되는 이상, 해당 토지를 「지방세법」제109조 제3항 제1호에 따른 사설 도로로 보아 재산세를 비과세 할 수 없다.

(2) 쟁점②토지는 이 건 건축물을 이용하는 고객들이 주로 이용하는 보행로로서, 일반인의 자유로운 통행에 제공되는 사설 도로에 해당하지 않는다.

(가) 쟁점②토지는 이 건 건축물의 남측 출입구까지만 조성되어 있어 주변 도로와 연결성, 연속성이 없는 보행로로서, 주로 해당 건축물에 입점한 상점, 호텔 등을 이용하는 고객들의 통행에 제공되고 있다.

(나) 쟁점②토지에 연접한 공도는 5.5m 폭의 보차혼용도로여서 차량과 보행자가 모두 통행할 수 있고, OOO역부터 OOO역 사이 위치한 OOO 중심거리의 다른 보차혼용도로들과 마찬가지로 보행자가 우선으로 통행할 수 있다는 인식을 심어주기 위해 보도블럭으로 포장되어 있어, 대다수의 일반인이 위 공도로 자유롭게 통행하고 있다.

(다) 청구법인은 쟁점②토지가 OOO 대로변과 식당, 상점 및 호텔이 밀집한 OOO 골목 사이를 지나고자 하는 일반인이 이용할 수 있는 유일한 구간에 해당한다고 주장하나,

OOO에서 나와 OOO역 방향으로 가는 경우 해당 토지를 거치지 않고 공도를 이용하는 것이 동선상 더 자연스러우므로, 이 건 건축물을 이용하고자 하는 고객들 일부가 쟁점②토지를 보행로로 이용한다고 하여 이를 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’로 볼 수 없다.

(3) 쟁점③토지는 이 건 건축물에 입점한 호텔을 이용하는 고객들이 이용하는 보행로로서, 일반인의 자유로운 통행에 제공되는 사설 도로에 해당하지 않는다.

(가) 쟁점③토지는 이 건 건축물의 북측에 위치하여 그 건축물에 입점한 호텔의 출입구와 맞닿아 있는 보행로인바, 주로 해당 호텔을 이용하는 고객들의 통행에 제공되고 있고 주변 도로와 연결성, 연속성이 없다.

(나) 쟁점③토지에 연접한 공도는 5.3m 폭의 보차혼용도로여서 차량과 보행자가 모두 통행할 수 있고, OOO역부터 OOO역 사이 위치한 OOO 중심거리의 다른 보차혼용도로들과 마찬가지로 보행자가 우선으로 통행할 수 있다는 인식을 심어주기 위해 보도블럭으로 포장되어 있어, 대다수의 일반인이 위 공도로 자유롭게 통행하고 있다.

(다) 청구법인은 쟁점③토지가 OOO 대로변과 식당 및 상점이 밀집한 OOO길 골목 간 통행을 위해 일반인이 유일하게 이용할 수 있는 유일한 구간에 해당한다고 주장하나,

OOO길에서 OOO쇼핑센터 방향으로 가는 경우 해당 토지를 거치지 않고 공도를 이용하는 것이 동선상 더 자연스럽고, 실제 그와 같이 통행할 수 있는 공도가 다수 마련되어 있으므로, 위 호텔을 이용하고자 하는 고객들이 쟁점③토지를 보행로로 이용한다고 하여 이를 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’로 볼 수 없다.

(4) 쟁점④토지는 「건축법」에 따라 설치된 공개 공지에 해당할 뿐, 지방자치단체가 1년 이상 공용 또는 공공용으로 무상 사용하는 재산에 해당하지 않는다.

(가) 「건축법」제43조 제1항 및 같은 법 시행령 제27조의2 제1항은 업무시설 및 숙박시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 건축물은 일반인이 사용할 수 있도록 소규모 휴식시설 등의 공개 공지를 설치하여야 한다고 규정하고 있다.

(나) 쟁점④토지는 위 각 규정에 따라 이 건 건축물에 설치된 공개 공지인바, 이와 같은 공개 공지는 사유지 내 공지의 일부를 공공이 효과적으로 이용할 수 있도록 개방된 공간으로서 1차적으로 도심의 고층, 대형건축물을 이용하는 다중을 위하여 보행 및 휴식공간, 경관으로서의 기능을 담당한다 할 것이므로, 대형건축물의 이용과 관련 없는 일반인들이 공개공지를 이용할 수 있다는 사정만으로 지방자치단체 등이 이를 공용 또는 공공용으로 사용한다고 볼 수 없다(조심 2018지206, 2018.5.4., 같은 뜻임).

(다) 청구법인은 쟁점④토지의 무상 사용에 관하여 처분청과 작성한 계약서 등의 입증자료를 제출하지도 아니한 채 일반인이 해당 토지를 이용하고 있다는 이유만으로 이를 ‘지방자치단체가 1년 이상 공용 또는 공공용으로 무상 사용하는 재산’에 해당한다고 주장하고 있으므로, 쟁점④토지를 「지방세법」제109조 제2항 본문에 따른 재산세 비과세 대상으로 볼 수 없다고 할 것이다.

(5) 설령 쟁점① 내지 ④토지가 재산세 비과세 대상으로 인정된다고 하더라도, 정확한 면적 산정을 위한 재조사가 이루어져야 한다.

청구법인이 제출한 쟁점① 내지 ④토지의 면적은 공신력 있는 기관의 측량이 아닌 CAD를 이용하여 임의 산정된 것이므로, 해당 토지를 재산세 비과세 대상으로 본다고 하더라도 정확한 비과세 면적 산정을 위한 재조사가 이루어져야 한다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁 점

① 쟁점①토지를 사설 도로로 보아 재산세를 비과세 할 수 있는지 여부

② 쟁점②토지를 사설 도로로 보아 재산세를 비과세 할 수 있는지 여부

③ 쟁점③토지를 사설 도로로 보아 재산세를 비과세 할 수 있는지 여부

④ 쟁점④토지를 지방자치단체가 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산으로 보아 재산세를 비과세 할 수 있는지 여부

나. 관련 법령 : ＜별지＞ 기재

다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인 및 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구법인과 처분청이 제출한 자료 및 양측의 입회하에 2025.6.13. 현지확인조사를 실시한 결과에 따르면, 쟁점①토지에 관하여 다음과 같은 사실이 확인된다.

1) 쟁점①토지(폭 3m, 면적 191.05㎡)는 「건축법 시행령」제80조의2에 따른 “대지 안의 공지”로 이 건 건축물의 서측과 연접한 공도(폭 5.5m, 스마트쉼터 가장자리부터 측정 시 약 3m) 사이에 위치해 있고, 해당 공도와 같은 포장재료로 포장되어 단차 없이 도로경계석으로 구분되어 있으며, 이 건 건축물의 출입구 및 그 건축물의 1층에 입점한 OOO의 출입구와 각 맞닿아 있다.

2) 위 공도에는 6그루의 가로수, 가로판매대, 스마트쉼터 및 버스정류장이 설치되어 있고, 해당 버스정류장에는 2024년도 재산세 과세기준일(6.1) 현재 광역버스를 포함한 21개 노선의 버스가 정차하고 있는 것으로 확인된다.

청구법인이 제출한 2025.1.31.자 ‘교통카드 빅데이터 통합정보시스템 조회 자료’에 따르면, 위 버스정류장의 일간 이용객 수는 4,104명인 것으로 나타난다.

청구법인은 위 버스정류장의 이용객 대기줄이 출퇴근시간대와 같은 혼잡 시간대에 쟁점①토지에 연접한 공도를 차지하여 보행자들이 쟁점①토지로 통행할 수밖에 없다고 주장하며, 보행자들이 위 공도에서 버스를 기다리는 승객들을 피해 쟁점①토지로 통행하는 모습이 촬영된 현장 사진을 제출하였다.

3) 처분청이 제출한 2024.3.24.자 기사에 따르면, 서울특별시의 OOO 일대 버스정류장 신설 및 노선 분산으로 쟁점①토지에 연접한 공도에 설치된 버스정류장의 퇴근시간대 보행밀도가 56.6% 감소하였다고 보도된 것으로 나타난다.

4) 처분청은 이 건 건축물 1층에 입점한 OOO가 OOO 출시일 등에 구매 고객의 대기를 위해 쟁점①토지를 독점적.배타적으로 사용하였음을 입증하는 취지로, OOO에서 쟁점①토지에 설치한 벨트차단봉을 따라 고객들이 대기하는 모습이 촬영된 기사 보도 사진을 제출하였다.

(나) 청구법인과 처분청이 제출한 자료 및 현지확인조사 결과에 따르면, 쟁점②토지에 관하여 다음과 같은 사실이 확인된다.

1) 쟁점②토지(폭 2.5m, 면적 54.95㎡)는 이 건 건축물의 남측과 연접한 공도(폭 5.5m) 사이에 위치해 있고, 북쪽으로는 이 건 건축물의 출입구와, 동쪽으로는 쟁점①토지와, 서쪽으로는 이 건 건축물의 주차장 출입구와 각 맞닿아 있는바,

위 주차장 출입구로 인해 쟁점②토지의 보행로가 동쪽으로 더 이상 이어지지 않고 단절됨에 따라, 이 건 건축물 동측의 다른 건축물 등으로 계속해서 이동하고자 하는 보행자들은 연접한 공도를 이용해야 하는 것으로 보인다.

2) 쟁점②토지에 연접한 공도는 양방향 통행이 가능한 보차혼용도로로, 보도블록으로 포장되어 있어 쟁점②토지와 서로 다른 포장재로 되어 있으며, 위 토지와는 단차 없이 도로경계석으로 구분되어 있고 그 도로경계석 중 일부분에 청구법인측이 설치한 라바콘이 놓여있는 것으로 확인된다.

(다) 청구법인과 처분청이 제출한 자료 및 현지확인조사 결과에 따르면, 쟁점③토지에 관하여 다음과 같은 사실이 확인된다.

1) 쟁점③토지(폭 1.5m, 면적 42.78㎡)는 이 건 건축물의 북측과 연접한 공도(폭 5.3m) 사이에 위치해 있고, 남쪽으로는 이 건 건축물 9층에 위치한 호텔의 전용 출입구와, 동쪽으로는 이 건 건축물의 주차장 출입구와, 서쪽으로는 쟁점①토지와 각 맞닿아 있는바,

위 주차장 출입구로 인해 쟁점③토지의 보행로가 동쪽으로 더 이상 이어지지 않고 단절됨에 따라, 이 건 건축물 동측의 다른 건축물 등으로 계속해서 이동하고자 하는 보행자들은 연접한 공도를 이용해야 하는 것으로 보인다.

2) 쟁점③토지에 연접한 공도는 이 건 건축물의 동측에서 서측으로 일방통행이 가능한 보차혼용도로로, 보도블록으로 포장되어 있어 쟁점③토지와 서로 다른 포장재로 되어 있으며, 위 토지와는 단차 없이 도로경계석으로 구분되어 있고 그 도로경계석 바깥 쪽 일부분에 청구법인측이 설치한 시선유도봉이 놓여있는 것으로 확인된다.

(라) 청구법인과 처분청이 제출한 자료 및 현지확인조사 결과에 따르면, 쟁점④토지에 관하여 다음과 같은 사실이 확인된다.

1) 쟁점④토지(면적 합계 183.44㎡)는 이 건 건축물의 서측에 위치한 공개 공지로, 「건축법」제43조 제1항 및 같은 법 시행령 제27조의2 제1항에 따라 설치되었다.

2) 청구법인은 쟁점④토지가 처분청의 가이드라인 및 건축심의위원회의 공개 공지 관련 심의의결내용을 준수하여 조성되었음을 입증하는 취지로 ‘중구 공개공지 디자인 가이드라인’, ‘처분청 건축심의위원회의 심의결과 조치사항’ 등을 제출하였다.

3) 청구법인은 쟁점④토지가 1년 이상 공용 또는 공공용으로 무상 사용한 사실을 확인할 수 있는 계약서 등은 제출하지 않았다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 이 건에 대하여 살펴본다.

(가) 「지방세법」제109조 제3항 제1호는 “대통령령으로 정하는 도로”에 대하여 재산세를 부과하지 않는다고 규정하고 있고, 「지방세법 시행령」제108조 제1항 제1호는 본문에서 “일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로”를 위 법에 따라 재산세가 비과세 되는 도로로 본다고 규정하는 한편, 단서에서 “다만, 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지”는 재산세를 과세한다고 규정하고 있다.

(나) 「지방세법 시행령」제108조 제1항 제1호 단서에서 “대지 안의 공지”를 비과세대상에서 제외한 취지는, 「건축법」 등 관계 규정에 의해 건물을 건축선이나 인접대지경계선과 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지에 대하여, 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객 유치 목적 등으로 사용.수익하기 위한 방법의 하나로 공지를 일반공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 상태를 전제로 한 것이므로,

공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적.종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여, 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용.수익할 가능성이 없는 경우에만 위 규정의 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다(조심 2024지121, 2025.5.28., 같은 뜻임).

(다) 쟁점①토지는 「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지에 해당하므로, 이를 재산세 비과세 대상인 사설 도로로 보기 위해서는 청구법인의 독점적·배타적 사용·수익 가능성이 없다는 점이 인정되어야 할 것인 점,

쟁점①토지(폭 3m)에 연접한 공도(폭 5.5m)는 가로수와 버스정류장 표지판이 설치된 부분을 제외하더라도 실제 보행 가능 폭이 4.5m 이상이고, 그 중 스마트쉼터가 설치되어 있는 가장 좁은 부분을 기준으로 측정하여도 보행 가능 폭이 3m 이상 확보되어 있어, 일반인이 쟁점①토지가 아닌 위 공도를 통해 충분히 통행할 수 있는 것으로 보이는 점,

처분청이 제출한 자료에 따르면, 이 건 건축물에 입점한 OOO에서 최근 몇 년간 신제품 출시 등의 행사가 있는 경우 쟁점①토지에 차단봉과 차단벨트를 설치하여 고객들이 대기하는 공간으로 사용한 것으로 확인되고, 쟁점①토지가 위 OOO의 출입구 외에도 이 건 건축물의 주출입구와 맞닿아 있어, 청구법인의 해당 토지에 대한 독점적.배타적 사용.수익 가능성이 없다고 보기 어려운 점 등에 비추어, 쟁점①토지는 재산세 비과세 대상인 사설 도로에 해당하지 않는 것으로 판단된다.

(3) 다음으로 쟁점②에 대하여 살펴본다.

(가) 쟁점②토지는 동쪽으로 이 건 건축물의 주차장 출입구와 맞닿아 있어 그 보행로가 더 이상 이어지지 않고 단절되는 형태인바, 이 건 건축물의 서측에서 동측의 다른 건축물 등으로 계속해서 이동하고자 하는 보행자들은 연접한 공도를 이용할 수밖에 없고, 쟁점②토지가 이 건 건축물의 남측 출입구와 맞닿아 있어 이 건 건축물의 이용자가 아닌 일반인들을 위한 통행 기능은 부차적일 것으로 보이는 점,

쟁점②토지에 연접한 5.5m 폭의 공도를 통해 양방향으로 차량과 보행자의 통행이 가능하고, 해당 공도가 보도블록으로 포장되어 있어 외관상 쟁점②토지와 뚜렷이 구분됨에 따라 실제 보행자들이 위 공도로 자유롭게 통행하고 있는 것으로 확인되는 점 등에 비추어, 쟁점②토지는 재산세 비과세 대상인 사설 도로에 해당하지 않는 것으로 판단된다.

(4) 다음으로 쟁점③에 대하여 살펴본다.

(가) 쟁점③토지는 동쪽으로 이 건 건축물의 주차장 출입구와 맞닿아 있어 그 보행로가 더 이상 이어지지 않고 단절되는 형태인바, 이 건 건축물의 서측에서 동측의 다른 건축물 등으로 계속해서 이동하고자 하는 보행자들은 연접한 공도를 이용할 수밖에 없고, 쟁점③토지가 이 건 건축물에 위치한 호텔의 전용출입구와 맞닿아 있어 해당 호텔의 이용자가 아닌 일반인들을 위한 통행 기능은 부차적일 것으로 보이는 점,

쟁점③토지에 연접한 5.3m 폭의 공도를 통해 차량과 보행자의 통행이 가능하고, 해당 공도가 보도블록으로 포장되어 있어 외관상 쟁점③토지와 뚜렷이 구분됨에 따라 실제 보행자들이 위 공도로 자유롭게 통행하고 있는 것으로 확인되는 점 등에 비추어, 쟁점③토지는 재산세 비과세 대상인 사설 도로에 해당하지 않는 것으로 판단된다.

(5) 마지막으로 쟁점④에 대하여 살펴본다.

(가) 「지방세법」제109조 제2항은 지방자치단체가 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용(1년 이상 사용할 것이 계약서 등에 의하여 입증되는 경우를 포함)하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있다.

(나) 「건축법」제43조 제1항 및 같은 법 시행령 제27조의2 제1항은 업무시설 및 숙박시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 건축물은 일반인이 사용할 수 있도록 소규모 휴식시설 등의 공개 공지를 설치하여야 한다고 규정하고 있는바, 쟁점④토지는 위 각 규정에 따라 이 건 건축물에 설치된 공개 공지에 해당하는 점,

이와 같은 공개 공지는 사유지 내 공지의 일부를 공공이 효과적으로 이용할 수 있도록 개방된 공간으로서 1차적으로 도심의 고층, 대형건축물을 이용하는 다중을 위하여 보행 및 휴식공간, 경관으로서의 기능을 담당하는 것이고, 대형건축물의 이용과 관련 없는 일반인들이 공개공지를 이용할 수 있다는 사정만으로 지방자치단체 등이 이를 공용 또는 공공용으로 사용한다고 볼 수 없는 것인 점(조심 2018지206, 2018.5.4., 같은 뜻임),

청구법인은 처분청 등이 쟁점④토지를 1년 이상 공용 또는 공공용으로 무상 사용하기로 하였음을 확인할 수 있는 계약서 등을 제출하지 아니한 점 등에 비추어, 쟁점④토지는 재산세 비과세 대상인 지방자치단체가 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 해당하지 않는 것으로 판단된다.

4. 결 론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「지방세기본법」제96조 제7항, 「국세기본법」제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.

＜별지＞ 관련 법령

(1) 지방세법

제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.

1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지

(2) 지방세법 시행령

제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로 : 「도로법」에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만,「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.

(3) 건축법

제43조(공개 공지 등의 확보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개 공지(空地: 공터) 또는 공개 공간(이하 “공개공지등”이라 한다)을 설치하여야 한다.

1. 일반주거지역, 준주거지역

2. 상업지역

3. 준공업지역

4. 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도시화의 가능성이 크거나 노후 산업단지의 정비가 필요하다고 인정하여 지정ㆍ공고하는 지역

제44조(대지와 도로의 관계) ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다.

제46조(건축선의 지정) ① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 “건축선(建築線)”이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제1항 제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다.

제58조(대지 안의 공지) 건축물을 건축하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역ㆍ용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.

(4) 건축법 시행령

제27조의2(공개 공지 등의 확보) ① 법 제43조 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 대지에는 공개 공지 또는 공개 공간(이하 이 조에서 “공개공지등”이라 한다)을 설치해야 한다. 이 경우 공개 공지는 필로티의 구조로 설치할 수 있다.

1. 문화 및 집회시설, 종교시설, 판매시설(「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」에 따른 농수산물유통시설은 제외한다), 운수시설(여객용 시설만 해당한다), 업무시설 및 숙박시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 건축물

제28조(대지와 도로의 관계) ② 법 제44조 제2항에 따라 연면적의 합계가 2천 제곱미터(공장인 경우에는 3천 제곱미터) 이상인 건축물(축사, 작물 재배사, 그 밖에 이와 비슷한 건축물로서 건축조례로 정하는 규모의 건축물은 제외한다)의 대지는 너비 6미터 이상의 도로에 4미터 이상 접하여야 한다.