이유
1. 처분개요

가. 처분청은 청구법인이 2019～2023년 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 AAA 택지개발사업지구(이하 “이 건 사업지구”라 한다) 내 경기도 양주시 OOO 토지(＜표1＞ 기재, 이하 “쟁점토지”라 한다)를 재산세 종합합산과세 대상으로 구분하여 아래 ＜표1＞과 같이 재산세 등을 각 부과.고지하였다.

＜표1＞ 처분청의 재산세 부과.고지내역

(단위 : 원)

○○○

나. 청구법인은 이에 불복하여 2024.8.13. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

청구법인은 이 건 사업지구의 사업시행자로서 2007.12.17. 택지개발사업 시행인가를 받았고, 이 건 사업지구에 취득한 토지의 재산세를 성실히 납부하여 왔으나, 처분청은 2024.5.17. 청구법인이 취득일로부터 5년 내 쟁점토지의 용지조성사업에 착공하지 아니하였음을 이유로 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 2019～2023년도 재산세 등을 부과.고지하였다.

택지개발사업지구의 용지조성사업은 토지의 취득, 지장물 철거, 도로 및 전기.통신시설.용수공급시설 등을 아우르는 일단의 토지를 조성하는 사업을 통칭하는 것이다.

이러한 용지조성공사는 건축공사와 달리 수평적으로 일단의 토지를 조성하는 것으로서, 지장물 철거가 용지조성공사의 시작점이라 할 수 있다. 따라서 지장물 철거공사 착공시점에 용지조성공사가 시작되었다고 보아야 할 것이다.

「지방세법」 제106조에서 공익사업 등에 대하여 재산세를 분리과세하도록 규정한 취지는 국토의 효율적 이용을 위하여 개발사업용 토지의 세부담을 경감하고자 하는 것이고, 처분청이 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 한 이 건 처분은 위 규정의 입법취지에도 부합하지 않는다 할 것이다.

나. 처분청 의견

(1) 청구법인은 2007년 택지개발계획 승인 후, 2009.12.30.부터 이 건 사업지구 내 토지를 취득하였고, 2014.10.6.부터 지장물 철거공사를 시작하였으나, 그로부터 10년 가까이 지난 이 건 재산세 등의 부과처분일 현재까지 일부 지장물이나 산림들을 그대로 방치한 상태이다.

택지개발사업은 지구지정 및 계획단계, 시행단계로 구분할 수 있고, 시행단계는 다시 실시계획 승인, 공사 시행, 공사 준공 단계로 구분할 수 있는데, 청구법인의 경우 2007년에 이 건 사업지구의 택지개발사업 시행인가를 받은 이후, 실시계획승인을 받은 바 없고, 공사를 진행한 사실도 없다.

대법원은 건물의 신축 공사 착공 여부와 관련하여, ‘건물의 신축 공사에 착수하였다고 보려면 특별한 사정이 없는 한 신축하려는 건물에 관한 굴착이나 축조 등의 공사를 개시하여야 하므로, 기존 건물이나 시설 등의 철거, 벌목이나 수목 식재, 신축 건물의 부지 조성, 울타리 가설이나 진입로 개설 등 건물 신축의 준비행위에 해당하는 작업이나 공사를 개시한 것만으로는 공사 착수가 있었다고 할 수 없다’는 입장이고(대법원 2017.7.11. 선고 2012두22973 판결), 위와 같은 판단기준은 용지조성사업의 착공 여부에도 적용될 수 있다 할 것이다.

위의 판단기준에 따르면 청구법인이 지장물의 철거공사에 착공하였다 하더라도 이는 용지조성사업의 준비행위에 해당할 뿐, 용지조성사업을 착공한 것으로는 보기 어렵고, 청구법인의 용지조성사업의 효율적 수행을 위해 필요한 사항을 규정한 한국토지주택공사 용지규정 제22조에서도, ‘사업지구안의 지장물을 건설공사 착공 전에 철거하여야 한다’고 규정하여 지장물 철거공사와 착공을 구분하고 있는바, 청구법인이 이 건 사업지구의 용지조성사업을 착공하였다고 보기 어렵다.

(2) 또한 처분청의 2024.5.2. 및 2024.5.3.자 현장조사 결과에 따르면, 쟁점토지는 대부분 잡풀이나 산림이 무성한 원형 그대로의 모습으로 방치중에 있었고, 다수의 지장물 또한 미철거 상태로 존치중에 있음이 확인된다.

그리고 이 건 사업지구의 택지개발계획은 2021년까지 5차에 걸쳐 변경되었는데, 계획상으로도 2023년이 되어서야 최초 조성공사 면적이 발생하는 것으로 되어있으며, 실제로는 2023년 이후에도 용지조성면적이 전혀 없다.

＜AAA지구 택지개발사업 개발계획(5차) 변경(경기도 고시 제OOO84호) 고시 중 토지 조성 계획 부분＞

○○○

(3) 토지에 관한 재산세 분리과세 규정은 명백한 특혜규정에 해당하는 것(대법원 2003.8.22. 선고 2001두3525 판결)으로, 감면요건을 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에 부합하는 것이고, 용지조성사업의 착공의 범위에 지장물의 철거를 포함하는 것은 확장해석으로서 엄격해석의 원칙에 반하는 것이다.

더욱이 청구법인은 이 건 사업지구내 토지의 취득일로부터 10년이 넘도록 재산세 분리과세를 적용받아 왔고, 「지방세특례제한법」 제76조에 따라 이 건 사업지구 전체면적의 45%에 대하여 재산세를 감면받고 있어, 이중의 혜택을 부여받고 있다는 점 등에 비추어 보면 이 건 처분이 청구법인에게 과도한 부담을 주는 부당한 처분이라고 보기도 어렵다.

(4) 그리고 청구법인은 지장물 철거공사가 용지조성사업에 포함된다는 취지로 행정안전부 유권해석(지방세운영과-845, 2014.3.10.)을 제시하였으나, 위 유권해석은 ‘통상적으로 지장물 철거공사는 용지조성공사와 동시에 이루어진다는 점을 고려하여’ 지장물 철거공사 등을 용지조성사업의 범위에 포함된다고 보는 것이 타당하다고 판단한 것이다.

그러나 이 건의 경우 2014년에 일부 지장물 철거공사를 하였음에도 2019～2023년도에 다른 지장물 철거공사, 문화재 발굴조사 등 준비작업조차 진행되지 않았고, 다른 추가적인 준비행위나 용지조성과 관련된 공사가 전혀 진행된 바 없으므로 위의 유권해석을 그대로 적용하기 어렵다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

쟁점토지가 용지조성사업에 착공한 토지로서 재산세 분리과세 대상으로 구분되어야 한다는 청구주장의 당부

나. 관련 법령 : ＜별지＞ 기재

다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인과 처분청이 제시한 심리자료에 의하면, 다음과 같은 사실이 확인된다.

(가) 처분청은 청구법인이 2019～2023년 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 이 건 사업지구 소재 쟁점토지를 재산세 종합합산과세 대상으로 구분하여 ＜표1＞과 같이 재산세 등을 각 부과.고지하였다.

(나) 청구법인은 2014.10.6. 이 건 사업지구의 지장물 철거공사를 착공하였다는 내용의 착공신고서 등을 증빙으로 제출하였다.

(다) 청구법인이 청구주장과 관련하여 제출 행정안전부 유권해석(지방세운영과-845, 2014.3.10.)의 내용은 아래와 같다.

＜행정안전부 유권해석(지방세운영과-845, 2014.3.10.)＞

□ 답변 요지

분양용 토지 취득 후 5년 내에 지장물 철거공사, 문화재 발굴조사, 폐기물 처리 용역 등을 하는 경우도 용지조성사업 조건에 포함되므로 분리과세하는 것이 타당하다.

□ 본문

○ 한국토지주택공사가 타인에게 분양하거나 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지는 분리과세하되 취득일부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지는 제외하고 있는 바,

- 최초 취득 후 5년이 경과되기 전부터 과세기준일 현재까지 지장물 철거공사, 문화재 발굴조사, 폐기물 처리 용역 등을 하고 있는 경우 분리과세 해당 여부

○ 「지방세법 시행령」 제102조 제5항 제1호에서 한국토지주택공사가 타인에게 분양하거나 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지에 대해 재산세를 분리과세하되 취득일부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지는 제외한다고 규정하고 있으며,

- 「택지개발촉진법」 제18조의2 제2항 및 동법 시행규칙 제11조 제2항에서는 택지조성원가를 산정하는데 있어 지장물 보상비, 문화재 시발굴비용, 조성 관련 용역비 등을 해당 사업지구의 용지 조성에 필요한 직접비로 산정하도록 규정하고 있습니다.

○ 본 사안의 경우 쟁점토지는 최초 취득일(2006.12.17.)부터 5년이 경과된 토지로서 지장물 철거공사, 문화재 발굴조사, 폐기물 처리용역 등을 진행하고 있는 바, 이에 대한 비용을 해당 사업지구의 용지 조성에 필요한 직접비로 산정하고 있는 점을 고려할 때, 지장물 철거공사 등 자체를 용지조성사업으로 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.

○ 또한, 「택지개발촉진법」 제11조 규정에서 실시계획 승인이 완료되면 착공 등 건축행위가 가능하고, 통상적으로 지장물 철거공사, 폐기물 처리 및 문화재 발굴조사 등과 착공이 동시에 이루어진다는 점을 고려할 때, 지장물 철거공사, 폐기물 처리 및 문화재 발굴조사 등이 완료된 다음 별도로 용지조성사업이 착공된다고 볼 것이 아니라 지장물 철거공사 등을 용지조성사업의 범위에 포함된다고 보는 것이 타당합니다.

○ 따라서, 쟁점 법인이 최초 취득 후 5년이 경과되기 전부터 지장물 철거공사, 문화재 발굴조사, 폐기물 처리 용역 등을 하고 있는 경우에는 용지조성사업을 하고 있는 것으로 보아 분리과세하는 것이 타당하다고 판단됩니다. 끝.

(라) 쟁점토지가 2019～2023년 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 취득일부터 5년이 경과한 토지라는 점에 대하여는 처분청과 청구법인 간에 다툼이 없다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 이 건에 대하여 살펴본다.

(가) 「지방세법」 제106조 제1항에서 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다고 규정하면서 그 제3호에서 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 분리과세대상 토지로 규정하고 있고, 그 사목에서 국토의 효율적 이용을 위한 개발사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지를 규정하고 있다.

한편, 「지방세법 시행령」 제102조에서 법 제106조 제1항 제3호 사목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 다만 제9호 및 제11호에 따른 토지 중 취득일로부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지는 제외한다고 규정하면서 그 제11호에서 「한국토지주택공사법」에 따라 설립된 한국토지주택공사가 같은 법에 따라 타인에게 토지나 주택을 분양하거나 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지 및 「자산유동화에 관한 법률」에 따라 설립된 유동화전문회사가 한국토지주택공사가 소유하던 토지를 자산유동화 목적으로 소유하고 있는 토지를 규정하고 있다.

(나) 청구법인은 토지 취득일로부터 5년이 경과하기 전인 2014.10.6. 쟁점토지의 지장물 철거공사에 착공하였고, 지장물 철거공사 착공시점에 용지조성공사가 시작되었다고 보아야 할 것이므로 이 건 처분은 위법하다고 주장한다.

그러나, 청구법인은 쟁점토지의 지장물 철거공사만을 수행한 것으로 보이는바, 지장물 철거공사를 수행하였다는 사실만으로는 용지조성공사에 본격적으로 착공하였다고 보기 어려운 점(조심 2019지1983, 2019.11.21., 같은 뜻임),

청구법인은 2014년 쟁점토지의 지장물 철거공사를 수행한 후 약 10년이 경과한 현재까지 쟁점토지를 방치하고 있는 상태인 것으로 보이고, 이는 국토의 효율적 이용을 위하여 개발사업용 토지에 대해 재산세 부담을 감경하는 입법취지에도 부합하지 않는 것으로 보이는 점 등에 비추어,

쟁점토지는 취득일로부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지에 해당하여 분리과세대상 토지로 구분하기 어렵다고 판단되는바, 처분청이 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 청구법인에게 재산세 등을 부과한 이 건 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「지방세기본법」제96조 제7항과 「국세기본법」제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.

＜별지＞ 관련 법령

(1) 지방세법

제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.

가. 이 법 또는 관계 법령에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 토지

나. 이 법 또는 다른 법령에 따라 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지

3. 분리과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

가. 공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지

나. 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중 소유 임야로서 대통령령으로 정하는 임야

다. 제13조 제5항에 따른 골프장용 토지와 같은 항에 따른 고급오락장용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

라. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조 제1호에 따른 공장의 부속토지로서 개발제한구역의 지정이 있기 이전에 그 부지취득이 완료된 곳으로서 대통령령으로 정하는 토지

마. 국가 및 지방자치단체 지원을 위한 특정목적 사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

바. 에너지ㆍ자원의 공급 및 방송ㆍ통신ㆍ교통 등의 기반시설용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

사. 국토의 효율적 이용을 위한 개발사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

아. 그 밖에 지역경제의 발전, 공익성의 정도 등을 고려하여 분리과세하여야 할 타당한 이유가 있는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

(2) 지방세법 시행령

제102조(분리과세대상 토지의 범위) 법 제106조 제1항 제3호 사목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 다만 제9호 및 제11호에 따른 토지 중 취득일로부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지는 제외한다.

9. 「지방공기업법」 제49조에 따라 설립된 지방공사가 같은 법 제2조 제1항 제7호 및 제8호에 따른 사업용 토지로서 타인에게 주택이나 토지를 분양하거나 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지(임대한 토지를 포함한다)

11. 「한국토지주택공사법」에 따라 설립된 한국토지주택공사가 같은 법에 따라 타인에게 토지나 주택을 분양하거나 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지(임대한 토지를 포함한다) 및 「자산유동화에 관한 법률」에 따라 설립된 유동화전문회사가 한국토지주택공사가 소유하던 토지를 자산유동화 목적으로 소유하고 있는 토지

12. 「한국토지주택공사법」에 따라 설립된 한국토지주택공사가 소유하고 있는 비축용 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

가. 「공공토지의 비축에 관한 법률」 제14조 및 제15조에 따라 공공개발용으로 비축하는 토지

나. 「한국토지주택공사법」 제12조 제4항에 따라 국토교통부장관이 우선 매입하게 함에 따라 매입한 토지(「자산유동화에 관한 법률」 제3조에 따른 유동화전문회사등에 양도한 후 재매입한 비축용 토지를 포함한다)

다. 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」 제43조 제3항에 따라 국토교통부장관이 매입하게 함에 따라 매입한 같은 법 제2조 제6호에 따른 종전부동산

라. 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제15조 및 제16조에 따라 매수한 토지

마. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(이하 이 목 및 바목에서 “공익사업”이라 한다)을 위하여 취득하였으나 해당 공익사업의 변경 또는 폐지로 인하여 비축용으로 전환된 토지

바. 비축용 토지로 매입한 후 공익사업에 편입된 토지 및 해당 공익사업의 변경 또는 폐지로 인하여 비축용으로 다시 전환된 토지

사. 국가ㆍ지방자치단체 또는 「국가균형발전 특별법」 제2조 제9호에 따른 공공기관으로부터 매입한 토지

아. 2005년 8월 31일 정부가 발표한 부동산제도 개혁방안 중 토지시장 안정정책을 수행하기 위하여 매입한 비축용 토지