이유
1. 처분개요

가. 처분청은 2023.9.10. 청구법인이 재산세 과세기준일(2023.6.1.) 현재 소유하고 있는 서울특별시 강남구 OOO 외 6필지 토지 4,464.10㎡에 대하여 2023년도 재산세 등 합계 OOO원을 부과ㆍ고지하였다.

나. 청구법인은 이에 불복하여 2023.12.6. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

청구법인이 소유하고 있는 토지 중 서울특별시 강남구 OOO(총 면적은 254㎡이고, 이하 “쟁점토지”라 한다)는 「지방세법」 제109조 제3항 및 같은 법 시행령 제108조 제1항에서 규정하는 사도에 해당하므로 재산세가 비과세되어야 한다.

＜표1＞ 지번 별 쟁점토지의 면적 및 심판청구금액

(단위: ㎡, 원)

○○○

「지방세법」 109조 제3항 및 같은 법 시행령 제108조 제1항에 따르면 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로는 재산세를 부과하지 아니하도록 되어 있고, 법원은 대지안의 공지가 일반인들의 통행로로 이용되고 있고 소유자가 해당 공지를 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 수 없는 경우 비과세 대상인 사도에 해당한다고 판결(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결)하였다.

또한 조세심판원은 재산세의 비과세 대상을 규정하고 있는 사도라 함은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 제공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위 택지의 상황 등 제반사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 재산세 비과세 대상이 된다고 결정(조심 2020지150, 2020.6.9. 외 다수)하였다.

쟁점토지는 아래 ＜그림＞과 같이 유동인구가 매우 높은 OOO의 지하철 2호선 OOO 및 신분당선 OOO 사이에 위치해 있으므로 쟁점토지가 사도로 제공되지 않을 경우 유동인구의 통행 및 보행에 장애가 있다.

＜쟁점토지 위치 및 면적＞

○○○

＜쟁점토지 사용 현황＞

○○○

특히 OOO 사거리는 보행자 횡단보도가 존재하지 않아 해당 사거리를 통과하려는 사람들은 지하철과 연결된 지하통로로 보행할 수밖에 없는데, 위 과정에서 불특정 다수의 일반인이 쟁점토지를 이용하고 있다.

쟁점토지의 인접 인도의 경우 지하철 출입구, 가로수 및 지하환풍시설, 판매시설 등 구축물들로 인하여 통행에 장애를 받아 정상적으로 통행하기가 어렵고, 따라서 지하철 및 지하도로를 사용하기 위해서라면 쟁점토지를 이용할 수밖에 없다.

따라서 쟁점토지는 사도와 공도의 연결상황 등 제반사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고, 실제로 널리 이용되고 있으므로 비과세대상이 되는 사후적으로 일반인의 자유로운 통행에 공여하는 사도이다.

나. 처분청 의견

「지방세법」 제109조 제3항 제1호에서 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 “도로”는 「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로를 말한다고 규정하면서 단서에서“건축선 또는 인접대지 경계선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로써 생기는 대지안의 공지”는 비과세대상에서 제외하고 있으며, 이러한 “대지안의 공지” 중에서도 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적ㆍ배타적으로 사용·수익할 가능성 없는 경우에만 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 단서에서 정한 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는 것으로 보고 있다.

쟁점토지의 현황을 살펴보면 쟁점토지는 일반인들로 하여금 자유로이 통행할 수 있도록 개방되어 있기는 하나 인접한 공도가 존재하고 이를 통해 보행자들이 쟁점토지를 이용하지 않고도 자유로운 이동이 가능하며, 쟁점토지는 청구법인 소유의 건축물 주출입구와 연결되어있어 해당 건물의 방문객들이 쟁점토지를 이용하고 있으므로, 쟁점토지는 ‘그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우’로 볼 수 없다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

쟁점토지를 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 볼 수 있는지 여부

나. 관련 법령

(1) 지방세법

제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.

1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지

(2) 지방세법 시행령

제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로: 「도로법」에 따른 도로(같은 법 제2조제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만,「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.

다. 사실관계 및 판단

(1) 심판청구서 및 처분청의 답변서 등의 이 건 심리자료에 의하면, 다음과 같은 사실이 나타난다.

(가) 처분청은 청구법인이 보유한 서울특별시 강남구 OOO 외 6필지 토지 4,464.10㎡에 대하여, 과세표준을 OOO원으로 하여 재산세 등 합계 OOO원을 부과하였고, 청구법인은 쟁점토지(254㎡)가 일반인의 자유로운 통행에 이용되고 있는 사도로서 재산세 비과세 대상에 해당한다는 이유로 재산세 OOO원의 환급을 구하는 심판청구를 제기하였다.

(나) 처분청이 2024.12.6. 현장에 출장하여 쟁점토지의 사용현황 등을 조사한 출장복명서의 주요내용은 다음과 같다.

○○○

(다) 처분청이 제출한 자료에 의하면 지하철 환풍시설과 판매시설에 위치한 공도의 폭은 약 1∼1.9m 정도로 확인된다.

○○○

(라) 우리 원 조사담당자가 2025.4.25. 쟁점토지를 현지확인조사한 결과, 쟁점토지는 지하철 2호선 OOO와 신분당선 OOO 사이에 위치해 있어 유동인구가 많고, 쟁점토지와 접한 바깥쪽으로 폭 1∼1.9m의 공도가 위치해 있으며, 불특정 다수가 이동을 위해 공도와 사도를 함께 이용하고 있는 것으로 확인된다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 이 건에 대하여 살피건대, 청구법인은 쟁점토지는 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 불특정 다수의 통행에 이용되고 있으므로 재산세 비과세 대상인 사설 도로라고 주장하나,

「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 단서에서 ‘대지 안의 공지’를 비과세대상에서 제외한 취지는, 「건축법」 등 관계 규정에 의하여 건물을 건축선이나 인접대지경계선과 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지(空地)에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용.수익하기 위한 방법의 하나로 공지를 일반공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 상태를 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적.종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용.수익할 가능성이 없는 경우에만 위 규정의 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것인바(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임),

쟁점토지는 건축물의 개방감과 안정성을 확보하고자 건축선으로부터 일정 거리를 띄어 건축물을 신축함에 따라 발생한 “대지 안의 공지”에 해당되는 점, 쟁점토지가 일반인들이 자유로이 통행할 수 있는 사도로서의 기능이 어느 정도 있으나, 그 일부를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 청구법인이 더이상 이를 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 가능성이 전혀 없는 경우로 보기는 어려운 점, 보행자들의 통행에 공여되고 있다는 사실만으로 이를 재산세 비과세대상인 사도로 볼 수는 없는 점 등에 비추어, 쟁점토지를 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 단서의 “대지 안의 공지”로 보아 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.

4. 결론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「지방세기본법」 제96조 제7항과 「국세기본법」 제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.