이유
1. 처분개요

가. 청구법인은 OOO(이하 “OOO”라 한다)을 소유한 법인으로서, 2004년 7월경 OOO를 대중골프장으로 개장하여 운영하였고, 이후 2023.6.19. 대중형골프장으로 등록하였다.

나. 전북특별자치도 진안군수는 2023년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 OOO로 운영되고 있는 전북특별자치도 OOO외 25필지(이하 “쟁점토지”라 한다)를 종합합산과세대상 토지로 구분하여 2023.9.7. 청구법인에게 2023년도 재산세(토지분)를 부과ㆍ고지하였다.

다. 이후 처분청은 쟁점토지를 2023년도 종합부동산세 과세기준일(6.1.) 현재 종합합산과세대상 토지로 구분하여 2023.11.21. 청구법인에게 2023년 귀속 종합부동산세를 결정ㆍ고지하였으나, 청구법인이 2023.12.14. 처분청에 쟁점토지를 별도합산과세대상으로 구분하여 2023년 귀속 종합부동산세를 신고ㆍ납부하였고, 앞선 쟁점토지에 대한 종합부동산세 결정ㆍ고지는 취소되었다.

라. 하지만 처분청은 위 신고를 인정하지 아니하여, 쟁점토지를 2023년도 종합부동산세 과세기준일(6.1.) 현재 종합합산과세대상 토지로 다시 구분하여, 2024.11.6. 청구법인에게 2023년 귀속 종합부동산세 OOO원, 농어촌특별세 OOO원 합계 OOO원을 경정ㆍ고지하였다.

마. 청구법인은 이에 불복하여 2024.12.9. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

(1) 쟁점토지는 대중형골프장의 요건을 충족하고 있으므로 실질과세 원칙과 현황부과의 원칙에 따라 별도합산과세대상 토지로 구분하여야 한다.

(가) 실질과세 원칙은 조세부담의 공평이 이루어지도록 실질을 기준으로 하여 세법을 해석하고 과세요건 사실을 인정하여야 한다는 원칙을 의미하는 것이다.

「국세기본법」 제14조 및 「지방세기본법」 제17조는 과세표준 또는 세액의 계산에 관한 규정은 소득ㆍ수익ㆍ재산ㆍ행위 또는 거래의 명칭이나 형식과 관계없이 그 실질 내용에 따라 적용한다고 규정하고 있고, 「지방세법 시행령」 제101조 제3항 제9호는 체육시설용 토지[골프장의 경우에는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」 제10조의2 제2항에 따라 대중형골프장용 토지로 한정한다)에 따른 사실상 운동시설에 이용되는 토지는 별도합산과세대상에 해당하고, 같은 법 제106조 제3항은 재산세 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상의 현황에 따라 재산세를 부과해야 한다는 현황부과원칙을 규정하고 있다.

위 규정에 따르면, 해당 골프장에 이용되고 있는 토지가 별도합산과세대상인지는 사실상 현황에 따라 적용되어야 함이 명확하다.

(나) 2022.5.3. 법률 제18860호로 개정(2022.11.4. 시행)된 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」(이하 “체육시설법”이라 한다.) 제10조의2는 아래 ＜표1＞과 같이 ‘회원제 골프장과 대중골프장’으로 구분하던 기존의 분류방식을 ‘회원제 골프장과 비회원제 골프장’으로 분류하고, ‘비회원제 골프장’ 중 같은 법 시행령 제7조의2에 따른 요건을 충족하는 골프장을 ‘대중형골프장’으로 세분하도록 구분 방식을 변경하였다.

＜표1＞ 체육시설법상 골프장 분류방식

구분

개정 전

개정 후

분류기준

회원제 골프장

회원제 골프장

대중골프장

비회원제

골프장

대중형골프장

대중형 외 골프장

(다) 청구법인은 비회원제 골프장 업체에 해당하고, 2023년 요금계획 및 실적에 따르면 문화체육관광부장관이 고시한 요금제 상한(주중 OOO원, 주말 OOO원)보다 낮은 금액으로 운영하고 있고, 「약관의 규제에 관한 법률」 (이하 “약관규제법”이라 한다) 제19조의3에 따른 골프장 이용에 관한 표준약관을 사용하고 있으므로, 2023년도 재산세 과세기준일(6.1.)이 지난 2023.6.5.에 대중형골프장 지정 신청서류를 제출하여 2023.6.19. 승인을 받은 것 이외에는 아래 ＜표2＞와 같이 대중형골프장의 실질적 요건을 모두 충족한다.

＜표2＞ 대중형골프장 요건 및 충족 여부

요건

내용

충족 여부

①비회원제

비회원제 골프장에 해당할 것

○

②이용료

문화체육관광부장관이 매년 정하여 고시하는 금액보다 낮은 금액의 코스 이용료를 책정할 것(주중 OOO원, 주말 OOO원)

○

③약관사용

약관규제에 관한 법률에 따른 이용약관을 사용할 것

○

(라) 위와 같은 취지에서 대법원은 회원제 골프장업으로 체육시설업 등록을 하였더라도 사실상 대중골프장으로만 운영한 경우 골프장용 토지가 회원제 골프장업용 토지로 구분ㆍ등록되었다는 사정만으로 재산세 분리과세대상이 되지 않는다고 판단한 바 있다(대법원 2013.2.15. 선고 2012두11904 판결).

조세심판원은 처분청이 회원제 골프장 토지로 주장하는 2018년도 재산세 과세기준일 현재의 현황이나 대중골프장으로 본 2019년도 재산세 과세기준일 현재의 현황이 사실상 동일하다고 보이고, 재산세는 특별한 사정이 없는 한 그 사실상의 현황에 따라 부과하여야 하고 이는 재산세를 감면하든 중과하든 동일하게 적용되어야 하는 것이 조세형평의 원칙에 부합하는 점을 들어 해당 골프장 토지는 별도합산과세대상에 해당한다고 판단하였다(조심 2019지1042, 2019.11.15.).

(마) 처분청은 법과 규정을 정상적으로 준수하지 아니하였으므로 실질과세 원칙을 적용할 수 없다는 의견이나, 청구법인은 관계 법령을 위반한 사실이 없고 조세 전문가가 아닌 한계로 인해 세무상 불이익을 인지하지 못하고 2023년도 재산세ㆍ종합부동산세 과세기준일(6.1.)보다 4일 늦은 2023.6.5. 대중형골프장 지정을 신청한 것이 사안의 전부에 불과하다.

(2) 청구법인은 처분청으로부터 대중형골프장 지정을 신청하지 않음에 따른 세무상 불이익을 고지받은 바 없고, 「지방세법 시행령」 개정일(2023.5.30.)에 대중형골프장 지정을 신청하더라도 2023년도 과세기준일(6.1.)까지 승인받는 것이 원천적으로 불가능해 보이므로 대중형골프장 승인 지연에 따른 세무상 불이익을 부담하는 것은 불합리하다.

(가) 2023.5.30. 개정된 「지방세법 시행령」(2023.5.30. 대통령령 제33489호로 개정된 것) 제101조 제3항 제9호는 별도합산과세대상인 골프장 토지의 범위를 ‘회원제 골프장용 토지를 제외한 토지’에서 ‘대중형골프장용 토지’로 축소하였다.

(나) 국민에게 어떠한 행위를 하도록 하는 의무를 부과하고 불이행에 대한 책임을 지게 할 때는 그 행위를 하지 아니하였을 때 입게 되는 불이익이 고지되거나 예상할 수 있어야 하고, 그 행위를 실제로 이행할 수 있어야 한다.

(다) 위 개정은 납세자들에게 실질적으로 대중형골프장 지정을 받도록 하는 의무를 추가적으로 부담하게 하는 것이지만, 개정ㆍ시행일인 2023.5.30.부터 2023년도 재산세 및 종합부동산세 과세기준일(6.1.)까지의 기간이 2영업일에 불과한바, 2영업일 이내에 대중형골프장으로 승인을 받는 것은 원천적으로 불가능하였다.

(라) 처분청은 청구법인이 2023.2.2. 전북특별자치도지사로부터 대중형골프장 지정신청 안내 자료를 송달받아 약 4개월의 기간이 있었다는 의견이나, 해당 자료는 대중형골프장 지정의 신청 절차와 요건을 안내한 것에 그칠 뿐 대중형골프장 지정 미신청 시 골프장 업체가 입을 수 있는 세무상 불이익(재산세ㆍ종합부동산세 등 관련)에 대해서는 언급된 것이 전혀 없다.

(3) 청구법인이 불복기간을 도과하여 쟁점토지에 관한 재산세 과세대상의 구분을 다툴 수 없게 된 것과 관계없이 종합부동산세 과세대상에 대한 판단은 별도로 이루어져야 한다.

(가) 처분청은 과거 조세심판원 결정(조심 2017구1032, 2017.4.12. 조심 2010중544, 2010.7.5.)을 제시하며 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 분류한 전북특별자치도 진안군수의 통지에 따라 이루어진 이 건 과세처분이 타당하다고 주장한다.

(나) 그러나 대법원은 종합부동산세가 본세의 세액에 부가하여 부과되는 부가세가 아닌 이상 재산세의 세액이 실제로 변경되었는지에 관계없이 종합부동산세의 세액만을 별도로 변경하는 것이 가능하다고 보아야 한다고 판결하였고(대법원 2019.2.28. 선고 2018두61932 판결, 서울행정법원 2018.1.11. 선고 2017구합57424 판결), 조세심판원은 「지방세법」에 따른 경정 등의 청구기간이 도과되어 재산세에 대한 경정청구권이 인정되지 아니하는 상황에서 종합부동산세에 대한 경정마저 제한한다면 납세자에게 이중으로 부담을 주게 되어 지나치게 가혹한 것으로 판단된다고 한 바 있다(조심 2019서2117, 2021.3.5.).

나. 처분청 의견

(1) 쟁점토지는 2023년도 종합부동산세 과세기준일(6.1.) 현재 대중형골프장으로 신청하여 승인받지 아니하였다.

(가) 2022.5.3. 체육시설법의 개정(2022.11.4. 시행)으로 기존에 골프장을 ‘회원제 골프장’과 ‘대중제 골프장’으로 구분하던 분류 방식을 ‘회원제 골프장’과 ‘비회원제 골프장’으로 분류하고, ‘비회원제 골프장’ 중 같은 법 시행령 제7조의2에 따른 요건(코스 이용료의 직전년도 평균 이하, 과세금액의 차이 이하 등)을 충족하는 경우 “대중형골프장”으로 분류를 세분화하였다.

(나) 위 개정에 맞춰 2022.12.30. 대중형골프장의 코스 이용료 책정의 기준, 지정 또는 재지정의 세부기준 및 절차 등의 제정을 목적으로 「대중형골프장 지정에 관한 고시」를 공표하였다.

(다) 이 취지는 요금료 인하와 같은 실질적 혜택이 국민 다수에게 돌아가기 위함으로, 관할 지방자치단체장에게 새로이 신청ㆍ승인받도록 하였다.

(라) 따라서 청구법인은 쟁점토지에 대하여 2023년도 재산세 및 종합부동산세 과세기준일(6.1.) 현재 정상적으로 대중제골프장으로 승인을 받지 아니하였으므로 종합합산과세대상 토지로 구분되어야 한다.

(마) 청구법인은 실질과세원칙을 주장하는데, 실질과세 원칙은 정해진 법과 규정을 정상적으로 준수한 업체를 상대로 적용되어야 하는 것이고, 특히 관련 법령에 따른 승인ㆍ인가ㆍ허가를 받아야 하는 업무의 경우는 더욱더 엄격한 한도 내 적용이 되어야 한다.

(바) 청구주장을 인정할 경우, 기한 내 신청ㆍ승인을 받지 아니하여 종합부동산세를 추가로 납부하였음에도 수긍하고 불복을 제기하지 아니한 타 골프장 업체들과의 형평에 어긋나므로 형평성을 위해서라도 이 건 과세처분은 유지되어야 한다.

(2) 청구법인은 2023.5.30. 「지방세법 시행령」 개정 후 단 2일의 실현 불가능한 시간을 주고 대중형골프장을 신청ㆍ승인받도록 한 것처럼 주장을 하고 있으나, 이는 정확한 사실관계를 왜곡하는 잘못된 주장이다.

(가) 처분청이 문화체육관광부(스포츠산업과)에 유선상 확인한 내용에 따르면, 2023.5.30. 시행령 개정에 앞서 문화체육관광부(스포츠산업과)는 2023.1.11. 전북특별자치도청(체육정책과) 등 광역지방자치단체에 공문을 발송하여 2023.1.16. 대중형골프장 승인에 필요한 신청을 청구법인 등 골프장업체로부터 받도록 하였다.

(나)전북특별자치도지사는 전북특별자치도 내 골프장 업체들에게 2023.1.31.자 공문을 발송하여, 대중형골프장 지정에 필요한 서류를 구비하여 제출하도록 안내한 것으로 확인되었다.

하지만 결과적으로 청구법인은 4개월여의 신청ㆍ승인에 필요한 충분한 기한을 부여받았음에도 청구법인은 2023년도 재산세 및 종합부동산세 과세기준일(6.1.) 후인 2023.6.5. 신청하여 2023.6.19. 승인받은 것으로 확인된다.

(다) 추가 확인한 바에 따르면, 전북특별자치도지사는 2023.2.2. 안내 공문을 발송하였고, 2023년 2월경 도내 골프장업체들을 대상으로 간담회까지 실시한 것으로 확인된다.

(라) 청구법인은 본인의 업무 태만 또는 해태로 기한을 초과하여 신청한 것이 분명하므로 2일의 실현 불가능한 시간을 부여한 것처럼 주장하는 것은 정확한 사실관계를 왜곡하는 것이다.

(3) 따라서 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 2023년도 귀속 종합부동산세를 과세한 처분은 정당하다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

2023년 귀속 종합부동산세 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점토지가 사실상 대중형골프장으로 사용되었으므로 별도합산과세대상으로 구분하여야 한다는 청구주장의 당부

나. 관련 법령 : ＜별지＞ 기재

다. 사실관계 및 판단

(1) 쟁점토지에 대한 2022년도 재산세 및 종합부동산세의 경우 2023.5.30. 개정 전 「지방세법 시행령」에 따라 쟁점토지는 별도합산과세대상 토지로 구분되었다.

한편, 2023년도의 경우 「지방세법 시행령」이 2023.5.30. 제18655호로 개정되면서 쟁점토지가 과세기준일(6.1.) 현재 체육시설법 제10조의2 제2항에 따른 대중형골프장용 토지에 해당하지 아니한 것으로 보아 종합합산과세대상 토지로 구분되어 재산세 및 종합부동산세가 각 부과ㆍ고지되었다(이 건 종합부동산세의 경우 2024.12.6. 부과ㆍ고지되었다).

(2) 이 건 과세처분과 관련된 지방세법령의 개정 사항은 다음과 같다.

(가) 「지방세법 시행령」은 2023.5.30. 대통령령 제33489호로 개정 및 시행되면서, 별도합산과세대상 토지의 범위와 관련하여, 제101조 제3항 제9호 중 “체육시설용 토지로서 사실상 운동시설에 이용되고 있는 토지(「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에 따른 회원제골프장용 토지 안의 운동시설용 토지는 제외한다)”를 “체육시설용 토지(골프장의 경우에는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조의2 제2항에 따른 대중형골프장용 토지로 한정한다.)로서 사실상 운동시설에 이용되고 있는 토지”로 개정하였다. 법제처가 제공한 해당 개정이유는 다음과 같다.

＜「지방세법 시행령」 대중형골프장의 개정이유 및 부칙＞

종전에는 회원을 모집하지 않고 경영하는 모든 대중골프장의 운동시설용 토지에 대해 별도합산과세대상 토지로 운영하였으나, 앞으로는 비회원제로 운영되는 골프장 중 문화체육관광부장관이 지정하는 대중형골프장의 운동시설용 토지에 대해서만 별도합산과세대상 토지로 운영함으로써 국민체육진흥과 골프대증화 정책 추진을 효과적으로 지원하려는 것임.

＜부칙＞

제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다.

제2조(별도합산과세대상 토지의 범위에 관한 적용례) 제101조 제3항의 개정규정은 이 영 시행 이후 납세의무가 성립하는 분부터 적용한다.

(나) 「지방세법 시행령」 제101조 제3항의 2023.5.30. 개정 전ㆍ후 조문은 아래 ＜표4＞와 같다.

＜표4＞「지방세법 시행령」 제101조 제3항의 2023.5.30. 개정 전ㆍ후 내용

개정 전

개정 후

③ 법 제106조 제1항 제2호 나목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.

9. 경기 및 스포츠업을 경영하기 위하여 「부가가치세법」 제8조에 따라 사업자등록을 한 자의 사업에 이용되고 있는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」 제2조에 따른 체육시설용 토지로서 사실상 운동시설에 이용되고 있는 토지(「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에 따른 회원제골프장용 토지 안의 운동시설용 토지는 제외한다)

③법 제106조 제1항 제2호 나목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.

9. 경기 및 스포츠업을 경영하기 위하여 「부가가치세법」 제8조에 따라 사업자등록을 한 자의 사업에 이용되고 있는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」 제2조에 따른 체육시설용 토지(골프장의 경우에는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조의2 제2항에 따른 대중형골프장용 토지로 한정한다)로서 사실상 운동시설에 이용되고 있는 토지

(다) 「지방세법」 제106조 제3항은 2021.12.28. 법률 제18655호로 개정되면서 신설되었고, 관련 규정인 「지방세법 시행령」 제105조의2는 2021.12.31., 대통령령 제32293호로 신설되었는데, 이에 대한 행정안전부장관(지방세정책관)의 ‘2022년도 시행 「지방세법」 및 하위법령 개정내용(적용요령)’에서 확인되는 해당 개정 이유는 다음과 같다.

＜「지방세법 시행령」 부적법한 이용 시 현황과세 배제의 개정 이유＞

17. 무허가ㆍ불법적 이용 토지에 대한 과세 공정성 제고(법 §106)

1 개정 개요

개정 전

개정 후

□무허가ㆍ불법적 이용 토지라도 현황과세

□ 무허가ㆍ불법적 이용 토지는 현황과세 배제, 합산과세 전환

○ 무허가 주택 부속토지 : 주택세율(0.1~0.4%) 적용

○ 무허가 주택 부속토지 : 종합합산(0.2~0.5%) 과세

○ 공부상 용도와 무관하게 사실상 이용 현황에 따라 과세

○부적법한 이용으로 세부담이 낮아질 경우 등 현황과세 배제

□ 개정내용

○무허가 건축물은 주거용으로 사용하여도 무허가 면적이 전체의 50%를 초과하는 경우,

- 건축물은 주택으로 보지 아니하고, 부속토지는 종합합산 과세로 전환(법 제106조 제2항)

○재산세를 공부상 현황과 사실상의 현황이 다를 경우 사실상 현황에 따라 부과하도록 하는 ‘현황과세 원칙’을 법률로 상향하되,

- 불법적인 이용이면서 세부담까지 낮아지는 경우 등에는 사실상 현황이 아닌 공부상 현황에 따라 부과(법 제106조 제3항)

[지방세법 시행령 제105조의2]

1. 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 함에도 불구하고 허가 등을 받지 않고 재산세의 과세대상 물건을 이용하는 경우로서 사실상 현황에 따라 재산세를 부과하면 오히려 재산세 부담이 낮아지는 경우

2. 재산세 과세기준일 현재의 사용이 일시적으로 공부상 등재 현황과 달리 사용하는 것으로 인정되는 경우

□ 적용요령

○ 2022.1.1. 이후 재산세 납세의무가 성립하는 분부터 적용

○다만, 허가기준 등이 체계적으로 합립되기 이전에 건축된 무허가 주택의 경우 장기간 주택으로 과세해 온 관행 등을 고려,

- 법 시행 직전연도(2021년)에 주택으로 재산세가 부과된 무허가 건축물을 계속하여 주거용으로 사용하는 경우에 한하여 주택으로 재산세 부과

부칙 제7조(무허가 건축물 등에 대한 재산세 부과에 관한 경과조치) 이 법 시행 직전연도에 주택으로 보아 재산세가 부과된 건축물로서 허가 등이나 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니한 건축물에 대해서는 해당 건축물을 계속하여 주거용으로 사용하는 기간까지는 제106조 제2항 제2호의2 및 같은 조 제3항의 개정 규정에도 불구하고 주택으로 보아 재산세를 부과한다.

(라) 체육시설법은 2022.5.3. 법률 제18860호로 개정(2022.11.4. 시행)되면서, 제10조의2를 신설하였고, 그 개정 이유는 다음과 같다.

현행법은 골프장업을 회원을 모집하는 골프장업과 회원을 모집하지 아니하는 대중골프장업으로 구분하고, 대중골프장업에 대해서는 개별소비세ㆍ교육세ㆍ농어촌특별세 면제, 취득세 및 재산세 중과세 적용 제외, 체육진흥기금 융자 우대 등 회원제 골프장업에 비하여 상대적 혜택을 다수 부여하고 있음.

그런데 최근 상당수의 대중골프장이 회원제 골프장을 상회하는 이용료 인상, 유사회원 모집 등의 편법 영업행위, 고가의 식음료 이용 강요 등 국민체육 진흥 및 골프대중화 정책의 취지와 상충하는 영업행태를 보임에 따라, 형식적으로 회원을 모집하지 아니하는 골프장으로 등록되기만 하면 실질적인 영업행태와 관계없이 일률적으로 각종 세제 및 지원정책 혜택의 대상이 되는 현행 제도에 대한 개선 필요성이 제기되고 있음.

이에 골프장업의 세부 종류를 "회원제 골프장업"과 "비회원제 골프장업"으로 구분하고, 문화체육관광부장관은 국민체육진흥을 위하여 비회원제 골프장 중에서 이용료 등의 요건을 충족하는 골프장을 대중형골프장으로 지정하여 지원할 수 있게 함으로써, 국민체육 진흥과 골프 대중화 정책의 본래 취지를 달성하려는 것임.

＜법제처 제공＞

＜체육시설법 개정 이유(출처 : 대한민국 전자관보)＞

(마) 체육시설법 시행령은 2022.11.3. 대통령령 제32978호로 개정(2022.11.4. 시행)되면서, 제7조의2 및 제7조의3을 신설하는 등의 내용으로 개정하였고, 그 개정 이유는 다음과 같다.

＜ 체육시설법 시행령 개정 이유 및 부칙(출처 : 대한민국 전자관보)＞

＜개정 이유＞

국민체육 진흥과 골프대중화 정책의 본래 취지를 달성하기 위하여 골프장업의 세부 종류를 회원제 골프장업과 비회원제 골프장업으로 구분하고, 문화체육관광부장관은 비회원제 골프장 중에서 이용료 등의 요건을 충족하는 골프장만을 대중형골프장으로 지정하여 지원할 수 있게 하는 내용으로 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」이 개정(법률 제18860호, 2022.5.3. 공포, 11.4. 시행)됨에 따라, 대중형골프장으로 지정하기 위한 요건을 회원제 골프장의 비회원 대상 코스 이용료의 직전년도 평균 금액과 회원제ㆍ대중형골프장 간 과세금액의 차이 등을 고려하여 문화체육관광부장관이 매년 고시하는 금액보다 낮은 액수의 코스 이용료를 책정할 것으로 정하는 등 법률에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 정하려는 것임.

＜법제처 제공＞

＜부칙＞

제1조(시행일) 이 영은 2022년 11월 4일부터 시행한다.

제3조(대중골프장업에 관한 경과조치) ① 이 영 시행 전에 법 제12조에 따라 종전의 제7조 제1항 제2호에 따른 대중체육시설업 중 대중골프장업의 사업계획 승인을 받았거나 승인을 신청한 경우에는 법 제12조에 따라 법 제10조의2 제1항 제2호에 따른 비회원제 골프장업의 사업계획 승인을 받았거나 승인을 신청한 것으로 본다.

(바) 「대중형골프장 지정에 관한 고시」는 2022.12.30. 문화체육관광부 고시 제2022-63호로 제정되었고, 법제처가 제공한 해당 제정이유에는 “체육시설법 개정(법률 제18860호, 2022.5.3. 일부개정, 2022.11.4. 시행)에 따른 같은 법 시행령의 개정으로 문화체육관광부장관이 정하도록 한 대중형골프장의 코스 이용료 책정의 기준, 지정 또는 재지정의 세부기준 및 절차 등을 정하려는 것임”으로 기재되어 있다.

문화체육관광부장관은 2023.1.1. 보도자료를 통하여, 대중형골프장의 코스 이용료의 상한금액을 회원제골프장과 대중형골프장 간 과세차등액인 OOO원을 뺀 금액인 주중 OOO원, 주말 OOO원으로 고시하였다.

(3) 청구법인은 다음과 같이 2023.6.5. 문화체육관광부장관에게 대중형골프장 지정을 신청하였고, 2023.6.19. 승인받은 것으로 나타난다.

＜대중형골프장 지정 신청서 및 등록증＞

(4) 청구법인은 OOO가 2023년 종합부동산세 과세기준일(6.1.) 현재 체육시설법 제10조의2 제2항에 따른 대중형골프장의 실질적 요건을 충족한다며 다음과 같은 자료를 제출하였다.

(가) OOO는 2004년 7월경 대중골프장으로 개장되어 현재까지 비회원제 골프장으로 운영되었다.

(나) 전북특별자치도지사가 발급한 OOO에 대한 체육시설업 등록증(2017.11.30.)에 의하면, 정규 대중골프장업(27홀)으로 등록된 것으로 확인된다.

(다) 청구법인은 아래와 같이 익월 골프장 코스 이용료를 홈페이지에 공지하고 있고, 2023년 코스 이용료가 문화체육관광부장관이 고시한 코스 이용료의 상한금액(주중 OOO원, 주말 OOO원)보다 낮은 금액이라고 주장하였다.

＜2023년 9월 청구법인 골프장 이용 요금＞

(라) OOO의 2023~2025년 요금 계획표에 의하면, 위 코스이용료 상한금액(주중 OOO원, 주말 OOO원)을 상회하지 아니한 것으로 나타난다.

(마) 청구법인은 약관규제법 제19조의3에 따라 아래와 같이 골프장 이용에 관한 표준약관을 사용하고 있다.

＜청구법인 골프장 이용 표준약관＞

(바) 청구법인은 OOO가 대중형골프장의 실질적 요건을 충족한다는 사실에 처분청 또한 이견이 없다고 주장하며 과세전적부심사 결정이유서를 제출하였다.

＜과세전적부심사 결정 이유서 제8면＞

(5) 청구법인은 대중형골프장 지정을 신청하지 않음에 따른 세무상 불이익을 고지받은 바 없고 2023년도 종합부동산세 과세기준일(6.1.)까지 대중형골프장으로 승인을 받는 것이 원천적으로 불가능하였다며, 다음과 같은 자료를 제출하였다.

(가)전북특별자치도지사(체육정책과)는 2023.1.31. 청구법인 등 도내 골프장업체들에게 2023년 대중형골프장 지정 신청 및 골프장 이용요금 표시관리 기준 안내 공문을 발송하였고, 2023.2.2. 송달(등기번호 : 10956371048**)된 것으로 확인된다.

＜전북특별자치도 대중형골프장 지정의 신청 관련 안내 공문＞

(나) 전북특별자치도지사는 2023년 2월경 관내 골프장 업체들과 대중형골프장 지정 신청 관련 간담회를 개최하였다.

＜전북특별자치도 대중형골프장 지정 관련 간담회 계획ㆍ보고자료＞

(다) 문화체육관광부 2023.6.1. 보도자료에 따르면, 체육시설법은 대중형골프장에 대한 정부의 낮은 세율 적용 효과가 이용자들에게 돌아갈 수 있도록 하기 위한 취지로 개정되었고, 2023년 전국 비회원제 골프장 375개소 중 요건을 충족하는 344개소(92%)가 대중형골프장으로 지정된 것으로 나타나며, 전북특별자치도 지역의 경우 26개소 중 19개소(73%)가 지정된 것으로 나타난다.

＜2023.5.31. 대중형골프장 지정 현황＞

(6) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 이 건에 대하여 살피건대, 처분청은 청구법인이 2023년 귀속 종합부동산세 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점토지를 대중형골프장으로 지정ㆍ승인받지 아니하였으므로 별도합산과세대상이 아닌 종합합산과세대상 토지로 구분하여 과세하여야 한다는 의견이나, 「국세기본법」 제14조 제2항에서 세법 중 과세표준의 계산에 관한 규정은 소득, 수익, 재산, 행위 또는 거래의 명칭이나 형식과 관계없이 그 실질 내용에 따라 적용한다고 규정하고 있고, 「지방세법」 제106조 제3항에서 재산세의 과세대상 물건이 토지대장, 건축물대장 등 공부상 등재되지 아니하였거나 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상의 현황에 따라 재산세를 부과한다고 규정하고 있는바,

청구법인은 OOO라는 상호로 쟁점토지를 2004년 7월경부터 비회원제 대중골프장으로 등록ㆍ사용하여 왔고, 체육시설업 등록증(2017.11.30.)에서도 ‘정규 대중골프장업(27홀)’으로 등록된 것이 확인되는 점, 청구법인의 홈페이지 등에서 확인되는 월별 코스 이용요금이 문화체육관광부장관이 고시한 코스이용료 상한금액(주중 OOO원, 주말 OOO원) 보다 낮은 금액으로 나타나고, OOO는 비회원제로 등록ㆍ운용되었으며, 약관규제법 제19조의3에 따라 ‘골프장 이용에 관한 표준약관’을 사용하고 있는바, 쟁점토지는 2023.5.30. 「지방세법 시행령」 제101조 제3항 제9호에서 별도합산과세대상 범위를 대중형골프장으로 한정하는 규정으로 변경되기 전·후 OOO의 이용요금, 운영형태(예약제 등), 이용약관 등 변동내역이 없고, 2023년 귀속 종합부동산세 과세기준일(6.1.) 현재 사실상 2022.5.3. 개정된 체육시설법에서 규정하고 있는 대중형골프장의 요건(비회원제, 이용요금 기준, 약관 사용)을 모두 갖추고 있는 점,

체육시설법이 2022.5.3. 골프장 구분과 관련하여 회원제와 대중제에서 회원제, 비회원제, 대중형으로 세분화하여 개정되면서 대중형골프장 지정신청서를 제출하여 대중형골프장으로 지정받도록 하고 있고, 이에 따라 골프장 토지에 대한 과세대상의 구분도 2023.5.30. 「지방세법 시행령」 제101조 제3항 제9호에서 별도합산과세대상을 대중형골프장으로 한정하도록 개정되었으나, 개정된 세법령에 따라 2023년 재산세 및 종합부동산세 과세기준일(6.1.)까지 대중형골프장으로 신청하여 지정받기는 현실적으로 어려운 측면이 있었던 것으로 보이는 점 등에 비추어, 청구법인은 쟁점토지를 2023년 귀속 종합부동산세 과세기준일(6.1.) 현재 사실상 대중형골프장 요건을 갖추어 사용하고 있고, 처분청 또한 일시적이나마 대중형골프장 요건을 위반하였다고 볼만한 내용의 자료를 제출하고 있지 못하므로 쟁점토지를 별도합산과세대상 토지로 구분하는 것이 타당하다 할 것이다.

따라서 처분청이 쟁점토지를 2023년 귀속 종합부동산세 과세기준일(6.1.) 현재 종합합산과세대상 토지로 구분하여 청구법인에게 2023년 귀속 종합부동산세 등을 부과한 이 건 처분은 잘못이 있다고 판단된다.

4. 결론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로「국세기본법」제80조의2 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.

＜별지＞ 관련 법령

(1) 국세기본법

제14조(실질과세) ① 과세의 대상이 되는 소득, 수익, 재산, 행위 또는 거래의 귀속이 명의(名義)일 뿐이고 사실상 귀속되는 자가 따로 있을 때에는 사실상 귀속되는 자를 납세의무자로 하여 세법을 적용한다.

② 세법 중 과세표준의 계산에 관한 규정은 소득, 수익, 재산, 행위 또는 거래의 명칭이나 형식과 관계없이 그 실질 내용에 따라 적용한다.

③ 제3자를 통한 간접적인 방법이나 둘 이상의 행위 또는 거래를 거치는 방법으로 이 법 또는 세법의 혜택을 부당하게 받기 위한 것으로 인정되는 경우에는 그 경제적 실질 내용에 따라 당사자가 직접 거래를 한 것으로 보거나 연속된 하나의 행위 또는 거래를 한 것으로 보아 이 법 또는 세법을 적용한다.

(2) 종합부동산세법(2023.4.18. 법률 제19342호로 개정된 것)

제11조(과세방법) 토지에 대한 종합부동산세는 국내에 소재하는 토지에 대하여 「지방세법」 제106조 제1항 제1호에 따른 종합합산과세대상(이하 “종합합산과세대상”이라 한다)과 같은 법 제106조 제1항 제2호에 따른 별도합산과세대상(이하 “별도합산과세대상”이라 한다)으로 구분하여 과세한다.

(3) 지방세법(2023.12.29. 법률 제19860호로 개정되기 전의 것)

제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지

2. 별도합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

가. 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지

나. 차고용 토지, 보세창고용 토지, 시험ㆍ연구ㆍ검사용 토지, 물류단지시설용 토지 등 공지상태(空地狀態)나 해당 토지의 이용에 필요한 시설 등을 설치하여 업무 또는 경제활동에 활용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

다. 철거ㆍ멸실된 건축물 또는 주택의 부속토지로서 대통령령으로 정하는 부속토지

③ 재산세의 과세대상 물건이 토지대장, 건축물대장 등 공부상 등재되지 아니하였거나 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상의 현황에 따라 재산세를 부과한다. 다만, 재산세의 과세대상 물건을 공부상 등재현황과 달리 이용함으로써 재산세 부담이 낮아지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 공부상 등재현황에 따라 재산세를 부과한다.

(4) 지방세법 시행령(2023.5.30. 대통령령 제33489호로 개정된 것, 2023.5.30. 시행)

제101조(별도합산과세대상 토지의 범위) ③ 법 제106조 제1항 제2호 나목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.

9. 경기 및 스포츠업을 경영하기 위하여 「부가가치세법」 제8조에 따라 사업자등록을 한 자의 사업에 이용되고 있는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」 제2조에 따른 체육시설용 토지(골프장의 경우에는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조의2 제2항에 따른 대중형골프장용 토지로 한정한다)로서 사실상 운동시설에 이용되고 있는 토지

제105조의2(공부상 등재현황에 따른 부과) 법 제106조 제3항 단서에서 "재산세의 과세대상 물건을 공부상 등재현황과 달리 이용함으로써 재산세 부담이 낮아지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다.

1. 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 함에도 불구하고 허가 등을 받지 않고 재산세의 과세대상 물건을 이용하는 경우로서 사실상 현황에 따라 재산세를 부과하면 오히려 재산세 부담이 낮아지는 경우

2. 재산세 과세기준일 현재의 사용이 일시적으로 공부상 등재현황과 달리 사용하는 것으로 인정되는 경우

(5) 지방세법 시행령(2023.5.30. 대통령령 제33489호로 개정되기 전의 것)

제101조(별도합산과세대상 토지의 범위) ③ 법 제106조 제1항 제2호 나목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.

9. 경기 및 스포츠업을 경영하기 위하여 「부가가치세법」 제8조에 따라 사업자등록을 한 자의 사업에 이용되고 있는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」 제2조에 따른 체육시설용 토지로서 사실상 운동시설에 이용되고 있는 토지(「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에 따른 회원제골프장용 토지 안의 운동시설용 토지는 제외한다)

(6) 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률(2022.5.3. 법률 제18860호로 개정된 것, 2022.11.4. 시행)

제10조의2 (골프장업의 세부 종류) ① 골프장업의 세부 종류는 다음 각 호와 같다.

1. 회원제 골프장업 : 회원을 모집하여 경영하는 골프장업

2. 비회원제 골프장업 : 회원을 모집하지 아니하고 경영하는 골프장업

② 문화체육관광부장관은 국민체육진흥을 위하여 제1항제2호에 따른 비회원제 골프장(이하 “비회원제 골프장”이라 한다) 중에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 이용료 등의 요건을 충족하는 골프장을 대중형골프장으로 지정할 수 있다.

③ 국가와 지방자치단체는 제2항에 따라 지정된 대중형골프장에 대하여 필요한 지원을 할 수 있다.

(7) 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령(2022.11.3. 대통령령 제32978호로 개정된 것, 2022.11.4. 시행)

제7조의2(대중형골프장의 지정 요건 및 기간 등) ① 문화체육관광부장관은 다음 각 호의 요건을 충족하는 비회원제 골프장을 법 제10조의2 제2항에 따른 대중형골프장(이하 “대중형골프장”이라 한다)으로 지정할 수 있다.

1. 다음 각 목의 평균금액 및 과세금액의 차이를 고려하여 문화체육관광부장관이 매년 정하여 고시하는 금액보다 낮은 금액의 코스 이용료를 책정할 것

가. 회원제 골프장의 비회원 대상 코스 이용료의 직전년도 평균 금액

나. 회원제 골프장과 대중형골프장 간 과세금액의 차이

2. 「약관의 규제에 관한 법률」 제19조의3에 따른 표준약관 중 골프장 이용에 관한 표준약관을 사용할 것

② 제1항 제1호 가목에 따른 금액은 수도권(「수도권정비계획법」 제2조 제1호에 따른 수도권을 말한다)의 성수기(5월 및 10월을 말한다)를 기준으로 산정하며, 매년 물가상승률을 고려해야 한다.

③ 제1항에 따른 대중형골프장의 지정기간은 3년으로 한다.

④ 문화체육관광부장관은 제1항 제1호 가목에 따른 금액을 산정하기 위하여 회원제 골프장의 비회원 대상 코스 이용료 책정 현황에 관한 실태조사(이하 “실태조사”라 한다)를 실시할 수 있다.

제7조의3(대중형골프장 지정절차 등) ① 법 제10조의2 제2항에 따라 대중형골프장의 지정을 받으려는 비회원제 골프장업자는 문화체육관광부령으로 정하는 지정신청서에 골프장 이용약관 등 문화체육관광부령으로 정하는 서류를 첨부하여 문화체육관광부장관에게 제출해야 한다.

② 문화체육관광부장관은 제1항에 따라 지정신청서를 제출받은 경우에는 지정 여부를 결정하고 그 결과를 신청서를 제출받은 날부터 30일 이내에 신청인에게 알려야 한다.

(8) 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령(2022.11.3. 대통령령 제32978호로 개정되기 전의 것)

제7조(체육시설업의 세부 종류) ① 법 제10조 제2항에 따른 체육시설업의 세부 종류는 다음 각 호와 같다.

1. 회원제체육시설업 : 회원을 모집하여 경영하는 체육시설업

2. 대중체육시설업 : 회원을 모집하지 아니하고 경영하는 체육시설업

② 제1항 제2호에 따른 대중체육시설업 중 골프장업은 시설 규모에 따라 문화체육관광부령으로 그 종류를 세분한다.

※대중형골프장 지정에 관한 고시(2022.12.30. 문화체육관광부고시 제2022-63호로 개정된 것)

제2조(정의) 이 고시에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. "대중형골프장"이란 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 (이하 "법"이라 한다) 제10조의2 제2항에 따라 지정된 대중형골프장을 말한다.

2. "코스 이용료"이라 함은 골프장 입장을 위해 이용자가 지불하는 요금으로서 「골프장업 이용요금 표시관리 기준」제3조에 따라 이용요금 표시대상이 되는 입장요금을 말한다.

3. "성수기"이라 함은 5월과 10월을 말한다.

제3조(실태조사) ① 문화체육관광부장관은 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 시행령(이하 "영"이라 한다) 제7조의2 제4항에 따른 골프장 코스 이용료 책정 현황에 관한 실태조사를 매년 실시하고 그 결과를 문화체육관광부 홈페이지 및 법 제34조에 따른 체육시설업협회 홈페이지 등에 공개한다.

제4조(회원제 골프장의 비회원 대상 코스 이용료의 직전년도 평균 금액) 영 제7조의2 제1항 제1호 가목의 "회원제 골프장의 비회원 대상 코스 이용료의 직전년도 평균 금액"은 제3조의 실태조사에 따른 수도권 지역 회원제 골프장의 비회원을 대상으로 하는 성수기의 코스 이용료를 평균한 금액에 직전연도 12월 발표된 물가상승률(통계청에서 발표한 전년 대비 물가상승률을 말한다)을 반영한 금액을 말한다.

제5조(과세금액 차이) 영 제7조의2 제1항 제1호 나목의 "회원제 골프장과 대중형골프장 간 과세금액 차이"이란 34,000원으로 한다.