이유
1. 처분개요

가. 청구법인은 2019.9.2. 경기도 OOO 일원의 OOO 국가산업단지(이하 “이 건 산업단지”이라 한다)의 사업시행자로 지정된 후, 2020.12.14.부터 2021.3.17.까지 경기도 OOO 토지 및 건축물(이하 “이 건 부동산”라 한다)을 취득한 후, 「지방세특례제한법」(2021.1.30. 볍률 제17771호로 일부 개정된 것, 이하 같다) 제78조 제1항 규정에 따라 산업단지개발사업의 사업시행자가 산업단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산으로 감면 신청하여 취득세의 100분의 35를 경감받았다.

나. 처분청은 청구법인이 이 건 부동산을 그 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지를 조성하지 아니한 경우로 보아 2024.7.1. 기 경감한 취득세 OOO원(가산세 포함, 이하 “이 건 취득세 등”이라 한다)을, 2024.7.10. 기 경감한 재산세 OOO원(이하 “이 건 재산세 등”이라 하고, 이 건 취득세와 합하여 이하 “이 건 지방세 등”이라 한다)을 청구법인에게 각각 부과.고지하였다.

다. 청구법인은 이에 불복하여 2024.9.25. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

청구법인이 이 건 부동산을 취득한 이후 3년 이내에 산업단지를 조성하지 못한 사유는 청구법인의 귀책에 기인한 것이 아니라, 외부적 요인에 의한 불가피한 사정에 따른 것으로서 「지방세특례제한법」 제78조 제1항 각호에서 정한 ‘정당한 사유’에 해당하므로, 이 건 지방세 등의 부과처분은 위법 또는 부당하여 취소되어야 한다.

첫째, 청구법인은 사업부지 중 약 63%에 해당하는 협의취득이 불가능한 토지(124필지, 약 169,000㎡)에 대해 보상 착수 2개월 만에 중앙토지수용위원회에 수용재결을 신청하였으나, 감정평가 과정에서 일부 주민들의 거부(2021년 4월∼8월, 4개월 지연), 감정평가 적정성 및 공익성에 대한 추가 검토(2021년 9월∼2022년 1월, 5개월 소요), 이어진 수용재결(2022년 3월) 및 수용개시(2022년 5월) 절차 등 일련의 과정에서 총 13개월이 소요되어, 통상적인 수용재결 소요기간인 6개월보다 7개월이 더 소요되었다. 이러한 절차 지연은 청구법인의 고의 또는 과실에 의한 것이 아닌 행정 절차상 불가피한 외부 요인으로 인한 것이므로 정당한 사유에 해당한다.

둘째, 산업단지 조성 공사의 전체 공사기간 역시 법령에 따른 기준 변경에 따라 불가피하게 연장되었다. 즉, 국토교통부는 2019.1.1. 자로 「공공 건설공사의 공사기간 산정기준」(국토교통부 훈령 제1140호)을 제정하여 근로시간 단축, 품질·안전 강화 등 건설환경의 변화에 대응한 적정 공사기간 산정을 의무화하였고, 청구법인은 국토교통부 산하기관으로서 동 기준 제3조 제1항에 따라 산업단지 조성공사의 공사기간을 종전 34개월에서 45개월로 조정하였다. 이에 따라 2021년 9월에는 산업단지계획 변경승인을 득하였고, 실제 공사기간도 위 기준에 따라 조정되어야 했던 것으로, 이는 청구법인의 임의적 판단이나 태만에 의한 것이 아닌 국가 기준에 따른 불가피한 연장으로 보아야 한다.

셋째, 청구법인은 이 건 산업단지를 적기에 조성하고자 국무조정실 주한미군기지지원단과 7차례 이상 회의를 개최하며 지속적으로 문제 해결을 위해 노력하였으며, 문화재 구간 및 지방도 간섭구간을 우선 제외하여 일부 필지에 대해 조기 공사를 추진하고, 최초 토지사용 시기에 맞춰 간선시설을 공급하며, 지장물 자진 이전 및 철거를 시에 요청하는 등 적극적인 대응을 해왔다. 또한 실착공 지연 사유를 해소하기 위해 지장물 철거 협의체를 구성하고 가도 조기 폐쇄를 검토하는 등 다양한 방면에서 산업단지 조성을 위한 행정적, 물리적 노력을 기울인 바 있다.

이와 같이, 이 건 산업단지 조성 지연은 토지수용절차의 불가피한 지연, 법령상 공사기간 산정 기준의 변경, 그리고 국무조정실 등 유관기관과의 협의를 통한 성실한 노력 등 외부적이고 구조적인 요인에 따른 결과이며, 청구법인에게 귀책사유가 있다고 보기 어렵다.

나. 처분청 의견

「지방세특례제한법」 제78조 제1항 각호에 따른 ‘정당한 사유’의 인정 여부와 관련하여, 대법원은 “산업단지를 유예기간 내에 조성하지 못한 사유가 정당한 사유에 해당하는지는 행정관청의 처분이나 법령 등에 의한 금지·제한과 같은 외부적인 사유는 물론, 사업에 직접 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 불구하고 시간적인 제약이나 기타 객관적인 사유로 인하여 부득이 사용할 수 없는 내부적인 사유까지 포함되는 것으로 보아야 하며, 그 판단에 있어서는 취득 목적에 비추어 부동산을 직접 사용하는 데 필요한 준비기간, 사용을 불가능하게 하는 법령상 또는 사실상의 장애사유의 존재 여부, 해당 부동산을 직접 사용하기 위한 청구인의 진지한 노력 유무, 그리고 행정관청의 귀책사유 가미 여부 등을 종합적으로 고려하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 한다”(대법원 1998.11.27. 선고 97누5121 판결, 같은 뜻임)고 판시하고 있다.

또한, “토지 취득 당시부터 유예기간 내에 고유업무에 사용할 수 없음을 알 수 있었거나, 설사 몰랐다 하더라도 약간의 주의를 기울였다면 충분히 예상 가능한 장애사유가 존재하였고, 결국 동일한 사유로 인해 사용하지 못한 경우라면, 해당 사유는 정당한 사유로 보기 어렵다”는 입장을 취하고 있으며, “그 외부적 사유가 사전에 존재하였더라도 이를 적극적으로 해소하였음에도 불구하고 예측하지 못한 전혀 다른 사정으로 인해 고유업무에 사용하지 못한 경우와 같은 특별한 예외적인 사정이 있는 경우에 한하여 정당한 사유가 될 수 있다”(대법원 2012.12.13. 선고 2011두1948 판결, 대법원 2002.4.26. 선고 2000두10038 판결, 참조)고 보고 있다.

이러한 법리에 비추어 본 사안을 살펴보면, 청구법인이 산업단지 조성을 완료하지 못한 사유 중 하나로 주장하는 국토교통부 훈령 「공공 건설공사의 공사기간 산정기준」은 이미 2019.1.1. 시행된 법령으로, 이 건 산업단지의 최초 승인 고시일인 2019.9.5. 이전에 존재하고 있었던 점에서, 이는 이 건 부동산 취득 전에 충분히 인지 가능하거나 적어도 주의를 기울였다면 쉽게 인식할 수 있었던 사정이라 할 것이므로, 그러한 공사기간 연장 사유는 정당한 사유에 해당한다고 보기 어렵다.

또한, 이 건 산업단지의 최초 고시문(국토교통부 고시 제OOO)에 의하더라도 사업 대상지의 약 88%가 사유지임이 명시되어 있어, 청구법인은 사업의 정상적인 추진을 위하여 필연적으로 대규모의 토지수용 절차가 필요하다는 사실을 인지하고 있었거나 최소한 인지할 수 있었던 것으로 보인다.

그럼에도 불구하고 유예기간 내에 수용절차를 완료하지 못하고, 이로 인해 산업단지 조성에 차질이 발생한 것은, 청구법인이 예측 가능한 사업 추진상의 장애를 해소하지 못한 데에 기인한 것으로서, 청구법인의 정상적인 노력에도 불구하고 전혀 다른 사유로 인해 사업을 진행하지 못한 경우에 해당한다고 보기는 어렵다.

결국 청구법인이 주장하는 사유들은 모두 이 건 부동산의 취득 전에 이미 존재하고 있었던 외부적 또는 구조적인 제약들로서, 정당한 사유로 인정되기 위해서는 그 사유를 적극적으로 해소하려는 노력과 함께 전혀 새로운 예기치 못한 사정의 개입이 요구되는데, 이 건에서는 그러한 사정이 존재하지 않는 것으로 보인다.

따라서 이 건 부동산을 유예기간 내에 산업단지로 조성하지 못한 사유는 「지방세특례제한법」 제78조 제1항 각호의 ‘정당한 사유’에 해당한다고 보기 어렵다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

산업단지시행자가 산업단지를 조성하기 위하여 부동산을 취득하고도 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지를 조성하지 아니한 것으로 보아 감면세액을 추징한 처분의 당부

나. 관련 법률 : ＜별지＞ 기재

다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 내용이 나타난다.

(가) 국토교통부장관은 「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」 제15조 및 「토지이용규제기본법」 제8조에 따라 OOO 국토교통부 고시 제OOO호를 통해 아래와 같이 청구법인을 OOO 국가산업단지 개발사업의 시행자로 지정하고, 산업단지계획을 승인·고시하였다.

○○○

(나) 위 고시에 따르면, 이 산업단지의 지정 목적은 주한미군기지 이전에 따른 산업공동화 및 도시 쇠퇴 방지를 위한 지역균형 발전, 고용기반 구축, 산업경쟁력 제고 등에 있으며, 지정 위치는 경기도 OOO 일원, 전체 면적은 OOO로 확인되며, 개발기간은 2019년부터 2023년까지로 명시되어 있고, 개발방식은 공영개발방식으로 되어 있다.

(다) 해당 산업단지 대상지의 토지이용 현황을 보면, 전체 면적 중 약 83.4%가 전·답 등 농지로 구성되어 있으며, 나머지는 구거, 도로, 대지, 잡종지 등으로 활용되고 있으며, 토지의 소유구조를 보면 전체 240필지 중 약 88.3%가 사유지이며, 나머지는 국유지(10.6%), 공유지(1.1%)로 구성되어 있는 것으로 확인된다.

(라) 청구법인은 2019.9.5. 산업단지 최초 승인 이후, 공사기간 산정기준의 변경 등을 반영하여 개발기간 연장을 포함한 산업단지계획 변경을 추진하였으며 그 주요 변경 내용은 다음과 같다.

○○○

(마) 위 변경은 국토교통부 훈령 「공공 건설공사의 공사기간 산정기준」(2019.1.1. 시행)에 따라 순공사일수 외에 준비기간, 정리기간, 비작업일수 등을 반영하여 총 공사기간이 기존 34개월에서 45개월로 연장됨에 따라 조정된 것으로 나타난다.

(바) 청구법인은 2020년 12월 이 건 부동산에 대한 보상을 착수하고 2021년 9월 착공하여 2025년 준공을 목표로 공사를 진행중에 있다.

○○○

(사) 청구법인은 산업단지 조성을 위한 필수적인 토지 확보를 위해 2021.2.25. 중앙토지수용위원회에 사유지 124필지 및 지장물(총 1,073건)에 대한 수용재결을 신청하였으며, 중앙토지수용위원회는 2022.3.10. 수용재결서를 발급하였고, 동 재결서는 2022.3.11. 청구법인에 송부되었다.

(아) 청구법인은 이 건 산업단지를 적기에 조성하고자 국무조정실 주한미군기지지원단과 아래와 같이 7차례 회의를 개최한 것으로 나탄난다.

○○○

(자) 처분청은 2022년부터 2024년까지 이 건 산업단지 현장을 출장 조사하였으며, 그 결과는 다음과 같다.

1) 2022.7.11. 출장 조사 : 일부 지역에 공사용 펜스가 설치되어 있었으나, 대부분의 부지는 여전히 잡종지 상태로, 실질적인 조성공사가 개시되지 않은 상태로 판단됨.

2) 2023.5.9. 출장 조사 : 현장 공사가 본격적으로 진행 중임을 확인함.

3) 2024.5.27. 출장 조사 : 조성공사가 현재도 진행 중인 상태로 확인됨.

○○○

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법률 등을 종합하여 이 건에 대하여 살피건대, 청구법인은 이 건 산업단지 조성 지연은 청구법인의 고의나 과실이 아닌 토지수용절차 지연, 공사기간 산정 기준 변경 등 외부적·구조적인 불가피한 사유에 따른 것으로서 「지방세특례제한법」 제78조 제1항 각호의 ‘정당한 사유’에 해당하므로, 이 건 지방세 등의 부과처분은 취소되어야 한다고 주장하나,

청구법인이 주장하는 산업단지 조성 지연 사유는 대부분 부동산 취득 당시 이미 존재하거나 예견 가능한 사정으로서 유예기간 내 산업단지를 조성하지 못한 것에 대해 정당한 사유로 보기 어렵고, 청구법인이 수용재결 지연의 이유로 감정평가 과정에서의 주민 반발, 공익성 검토 등 외부적 사유를 들고 있으나 이러한 절차는 대규모 공공개발사업에서 통상적으로 발생할 수 있는 과정이며, 특히 이 건 사업지구의 약 88%가 사유지임을 감안할 때 토지수용이 불가피하다는 사실은 사업 승인 시점에 충분히 예측 가능하였던 것으로 보이는 점, 국토교통부 훈령 「공공 건설공사의 공사기간 산정기준」은 2019.1.1.부터 시행된 것으로서 청구법인이 이 건 산업단지의 시행자로 지정된 시점인 2019.9.5. 이전부터 이미 시행 중이었던 기준이므로, 청구법인은 해당 훈령의 존재와 그에 따른 공사기간 조정 가능성을 충분히 인지할 수 있었거나 최소한의 주의를 기울였다면 인식할 수 있었던 것이며, 그럼에도 불구하고 이를 이유로 유예기간 내 산업단지 조성을 완료하지 못한 점에 대해 정당한 사유를 주장하는 것은 설득력이 있다고 보기 어려운 점, 결국, 이 건 부동산의 조성 지연 사유는 대부분 청구법인이 사업 초기 단계에서 충분히 예측하고 계획적으로 대응할 수 있었던 사유로서 「지방세특례제한법」 제78조 제1항 각호에 따른 정당한 사유가 인정된다고 보기 어렵다 할 것이므로 처분청이 이 건 지방세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.

4. 결 론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「지방세기본법」제96조 제7항, 「국세기본법」제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.

＜별지＞ 관련 법률

지방세특례제한법(2021.1.30. 법률 제17771호로 일부 개정된 것)

제78조(산업단지 등에 대한 감면) ① 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자 또는 「산업기술단지 지원에 관한 특례법」 제4조에 따른 사업시행자가 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세의 100분의 35를, 조성공사가 시행되고 있는 토지에 대해서는 재산세의 100분의 35(수도권 외의 지역에 있는 산업단지의 경우에는 100분의 60)를 각각 2022년 12월 31일까지 경감한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 경감된 취득세 및 재산세를 추징한다.

1. 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득한 부동산의 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하지 아니하는 경우에 해당 부분에 대해서는 경감된 취득세를 추징한다.

2. 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득한 토지의 취득일(「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제19조의2에 따른 실시계획의 승인 고시 이전에 취득한 경우에는 실시계획 승인 고시일)부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하지 아니하는 경우에 해당 부분에 대해서는 경감된 재산세를 추징한다.