이유
1. 처분개요

가. 처분청은 2023년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 소유하고 있는 서울특별시 강남구 OOO(이 중 서울특별시 강남구 OOO를 이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 2023.9.13. 청구법인에게 2023년도 재산세(토지분) OOO원, 재산세(도시지역분) OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원을 부과·고지하였다.

나. 청구법인은 이에 불복하여 이 건 토지 중 15,216.45㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)는 보행로 및 차도로 이용되고 있으므로「지방세법」제109조 제3항 제1호에서 규정하는 도로에 해당하여 재산세 비과세대상이라는 취지로 2023.12.8. 이의신청을 거쳐, 2024.4.17. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

(1) 쟁점토지는 OOO의 서쪽 정문에서부터 북쪽 후문에 이르기까지 이 건 토지의 내부를 가로지르는 차도와 보행자 도로로서 현재 방문객 및 진료환자 등의 구분 및 통제없이 일반인들이 모두 자유롭게 통행하고 있고, 마을버스도 자유로이 진입하여 버스 노선의 일부로 사용해 오고 있다.

(2) 처분청은 쟁점토지에 대해 주로 병원 내 시설의 방문목적이 있는 사람들이 주된 이용자라는 의견이나, 정문과 후문에 각각 펜스가 설치되어 있지 아니하고. 마을버스 및 택시 등의 대중교통수단이 별다른 제재 없이 자유롭게 통행이 가능한 점을 고려하면 쟁점토지는 병원 내 시설의 이용객 뿐만 아니라 불특정 다수의 보행자 및 차량 역시 인접한 목적지로 이동하기 위한 경로로서 자유롭게 이용하고 있다고 보아야 할 것이다.

(3) 특히 OOO에서는 병원이용객들을 위한 무료셔틀버스를 별도로 운영하고 있는바, 다수의 병원이용객들은 주로 일원역에서 해당 셔틀버스를 타고 내방하는 상황을 고려하면, 쟁점토지를 통과하는 마을버스는 병원이용객이 아닌 OOO역에서 OOO역으로 이동하고자 하는 불특정 다수의 주민들이 대부분 이용하고 있다고 보는 것이 타당하므로 쟁점토지는 병원이용객들만을 위한 도로가 아닌 불특정다수의 일반인들이 자유롭게 이용하고 있는 도로로 보아야 한다.

(4) 또한 종합병원기관으로서 운영되어 긴급한 경우 등을 대비해 항시 공공의 이용자들이 자유로이 이용할 수 있도록 도로를 제공할 사실상의 의무가 존재하므로 해당 도로들을 토지소유자가 배타적으로 사용·수익할 수 있지 아니하는 점 등을 모두 고려하면 결국 쟁점토지는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 개설된 사설도로로 봄이 타당하다.

나. 처분청 의견

(1) 이 건 토지는 그 면적이 OOO로 매우 넓고, 그 안에 OOO의 의료시설 및 암센터, 장례식장 등 11개동의 주 건축물과 2개동의 부속건물로 산재해 있는바, 환자와 직원들을 비롯한 이용객들이 OOO의 시설물을 이용하기 위해서는 병원 내 도로와 주차장의 설치 및 대중교통의 확보가 필수적이라 할 것이다.

(2) 이에 이 건 토지 안에는 OOO을 둘러싼 상당한 규모의 도로 및 주차장이 설치되어 있고, 주차장을 출입하기 위해 차단기가 설치된 부분을 제외한 쟁점토지의 추정 면적만 하더라도 15,216.45㎡에 이른다. 또한 대중교통을 확보하기 위한 OOO의 요청으로 마을버스 노선이 OOO 안으로 들어와 쟁점토지를 통과하도록 변경되기도 하였는바, 쟁점토지는 OOO 이용객들의 편의를 위하여 설치되었다고 보는 것이 타당하다.

(3) 아울러 이 건 토지는 서쪽으로는 왕복 5차로의 OOO와 북쪽으로는 왕복 8차로의 OOO, 남쪽과 동쪽으로는 OOO과 각각 접해 있어 주변과 분리되어 있는데, 이러한 지리적인 위치로 인하여 별다른 고층건물이나 업무시설이 주변에 존재하지 않고, 아파트나 주택과도 연접하여 있지 않으며, OOO의 서쪽 정문과 북쪽 후문에 펜스나 차단기 등이 설치되어 있지 않고, 차량이나 보행자의 진출입을 통제하지 않는다고 하더라도 OOO의 이용객이 아닌 일반 보행자나 운전자가 OOO가 아닌 쟁점토지를 이용하는 경우는 그리 많지 않을 것으로 보인다.

(4) 나아가 OOO의 리모델링 공사로 인해 2022년경 쟁점토지 중 일부분에 펜스가 설치되어 토지사용이 불가능하게 된 점을 보더라도 청구법인이 2023년도 재산세 등을 부과할 당시 쟁점토지에 대한 독점적·배타적 사용수익권을 포기하였다고 인정하기도 어려운 점 등에 비추어, 쟁점토지는「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호의 재산세 비과세 대상에 해당하는 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’에 해당한다고 볼 수 없다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

쟁점토지를 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 볼 수 있는지 여부

나. 관련 법령

(1) 지방세법

제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.

1. 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지

(2) 지방세법 시행령

제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 "대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지"란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로 :「도로법」에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만,「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.

(3) 건축법

제43조(공개 공지 등의 확보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개 공지(空地 : 공터) 또는 공개 공간(이하 “공개공지등”이라 한다)을 설치하여야 한다.

1. 일반주거지역, 준주거지역

2. 상업지역

3. 준공업지역

4. 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 도시화의 가능성이 크거나 노후 산업단지의 정비가 필요하다고 인정하여 지정·공고하는 지역

제58조(대지 안의 공지) 건축물을 건축하는 경우에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역·용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.

(4) 건축법 시행령

제27조의2(공개 공지 등의 확보) ① 법 제43조 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 대지에는 공개 공지 또는 공개 공간(이하 이 조에서 “공개공지등”이라 한다)을 설치해야 한다. 이 경우 공개 공지는 필로티의 구조로 설치할 수 있다.

1. 문화 및 집회시설, 종교시설, 판매시설(「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」에 따른 농수산물유통시설은 제외한다), 운수시설(여객용 시설만 해당한다), 업무시설 및 숙박시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 건축물

2. 그 밖에 다중이 이용하는 시설로서 건축조례로 정하는 건축물

제80조의2(대지 안의 공지) 법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다. 이하 같다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지, 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다.

다. 사실관계 및 판단

(1) 처분청과 청구법인이 제출한 심리자료에 따라 나타나는 사실관계는 다음과 같다.

(가) 청구법인은 인보험 및 그와 관련된 재보험계약 등을 목적으로 OOO 설립된 법인으로, 처분청 관내에 OOO 등과 이 건 토지 등을 소유하고 있다.

(나) 이 건 토지 외 4필지(153,747㎡)는 OOO이 운영하는 OOO이 소재한 토지로서 그 지상에는 1996.11.15. 이후 순차적으로 신축된 10개동의 주 건축물과 2개동의 부속건물 등 의료시설, 근린생활시설 및 교육연구시설 건축물(343,314.54㎡)이 소재하고 있고, 공개공지·공간면적은 21,768㎡인 사실이 일반건축물대장(갑) 등에 의하여 확인된다.

(다) 쟁점토지는 OOO이 소재한 이 건 토지의 한울타리 내에 소재한 토지로서 병원 이용객 및 내부직원들의 차량 진출입로 및 보행통로 등으로 이용 중인 것으로 나타난다.

(라) 청구법인은 이 건 토지 중 ‘사설 도로’로 이용 중인 쟁점토지의 총 면적이 15,216.45㎡라고 주장하면서도 이에 대한 별도의 측량성과도 등은 제출하지는 아니하였다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 이 건에 대하여 살펴본다.

(가)「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’를 비과세대상으로 규정하면서「건축법 시행령」제80조의2 에 따른 ‘대지 안의 공지’를 재산세 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정하고 있는바,

위 규정의 취지는「건축법」등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지(空地)에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용·수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로,

그 공지(空地)의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적(公的)인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지(空地)를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 (空地)를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 위 단서 소정의 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다.

(다) 청구법인은 쟁점토지를 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 보아야 한다고 주장하나, 쟁점토지는 OOO 울타리(캠퍼스) 안에 소재한 차도 및 인도 등으로 이루어진 내부 토지로서 병원을 이용하는 환자, 보호자 및 병원 직원 등이 이용하는 토지인 점, OOO의 부속토지인 이 건 토지는 인근의 OOO 등에 둘러싸여 있고, 주변 토지와는 단절된 토지로서 병원을 내방할 목적이 아니라면 불특정 다수의 일반인들이 출입하는 경우는 거의 없는 것으로 보이는 점, 이 건 토지의 울타리 밖이나 그 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 쟁점토지를 불특정 다수인의 통행로로 제공한다고 보기는 어려운 점, 청구법인이 쟁점토지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우라고 보기도 어려운 점 등에 비추어, 쟁점토지는「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따라 재산세가 비과세되는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’로 보기는 어렵다고 판단된다.

4. 결론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로「지방세기본법」제96조 제7항과「국세기본법」제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.