이유
1. 처분개요

가. 청구법인은 2017.9.8. OOO일반산업단지(이하 “이 건 산업단지”라 한다)의 사업시행자로 지정된 후, 2019.4.23.～2020.1.31.기간 동안 경기도 포천시 OOO 토지(242,685㎡, 이하 “쟁점토지”라 한다)를 취득하였고, 쟁점토지의 취득에 대하여 별도의 감면을 적용하지 않고 취득세 등 합계 OOO원을 신고.납부하였다가, 2021.4.26. 쟁점토지의 취득에 대하여 「지방세특례제한법」 제78조 제1항에 따라 취득세의 100분의 35를 감면하여야 한다는 취지의 경정청구를 제기하여 2021.6.25. 취득세 등 합계 OOO원을 환급받았다.

나. 처분청은 2021～2022년도 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 소유한 쟁점토지에 대하여 「지방세특례제한법」 제78조 제1항에 따라 재산세 100분의 35 감면을 적용하여 2021～2022년도 재산세를 각 부과.고지하였다.

다. 처분청은 2022.10.17.∼2022.10.21. 기간 동안 청구법인에 대한 지방세 합동조사를 실시한 결과, 청구법인이 쟁점토지 취득일로부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지를 조성하지 아니하여 취득세 및 재산세 추징사유가 발생한 것으로 보아 2022.12.8. 청구법인에게 기 경감한 취득세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원을, 2023.2.10. 청구법인에게 기 경감한 2021년도 재산세 OOO원, 지방교육세 OOO원, 2022년도 재산세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원을 각 부과.고지하였다.

라. 청구법인은 2022.12.8.자 취득세 부과처분에 불복하여 2023.2.21. 이의신청을 거쳐 2023.8.18. 심판청구를, 2023.2.10.자 2021～2022년도 재산세 부과처분에 불복하여 2023.5.9. 이의신청을 거쳐 2023.9.26. 심판청구를 각 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

(1) 청구법인은 2019년 쟁점 토지 취득 이후 같은 해 7월 지체 없이 이 건 산업단지 조성공사에 착공하여 전반적인 사업절차를 중단 없이 지속적으로 진행하였고, 그 결과 쟁점 토지의 유예기간이 경과할 무렵인 2022년 4월에는 공정률 81.35%를 달성하였고, 2024년 2월 28일 기준으로 공정률 100.00%를 달성하였으므로 쟁점토지는 취득세의 추징대상에서 제외되어야 한다.

(2) 청구법인은 기존에 단지 내 오·폐수 처리시설을 설치할 계획이었으나, 한강유역환경청은 2018.4.25. 청구법인에 이 건 산업단지에서 배출되는 폐수를 이 건 산업단지 인근에 위치한 OOO일반산업단지와 연계하여 처리할 수 있도록 이 사건 산업단지 내에 배수지 및 폐수연계처리시설 등 공공폐수처리시설의 설치를 요구한 바 있다.

청구법인은 위 한강유역환경청의 요구를 이행하기 위해서 OOO일반산업단지의 공공폐수처리시설에 대한 실시계획이 승인된 이후에 이 건 산업단지의 공공폐수 연계처리에 대한 설계ㆍ설치를 진행할 수 밖에 없는 상황이었고, OOO일반산업단지가 2021.7.27. 공공폐수처리시설에 대한 실시계획 승인을 득하자 곧이어 청구법인 또한 공공폐수의 연계처리에 대한 실시설계를 시행하였고, 이후 2022.9.29. 처분청으로부터 실시설계 승인을 득하고 해당시설을 설치할 수 있었다.

이처럼 행정청의 요구에 따라 OOO일반산업단지의 공공폐수처리시설에 대한 실시계획이 승인된 이후 이 건 산업단지의 실시계획변경승인이 가능했던 점, OOO일반산업단지의 공공폐수시설 실시계획 승인 지연에 따라 불가피하게 쟁점토지 취득일로부터 3년이 더 지난 시점에 이 건 산업단지의 공공폐수 연계처리에 대한 실시설계 승인을 득할 수 있었던 점, 공공폐수처리시설에 대한 실시설계 및 준공이 없이는 산업단지의 준공 역시 불가하다는 점 등을 고려하면, 행정청의 행정작용으로 인해 이 건 산업단지의 조성이 상당 부분 지연되었다 봄이 상당하므로 청구법인이 쟁점 토지를 취득한 이후 3년 이내에 산업단지를 조성하지 못한 것에 대한 정당한 사유가 인정되어야 한다.

＜공공폐수처리시설 실시계획 승인 관련 진행 경과＞

○○○

(3) 처분청은 쟁점토지의 유예기간이 경과할 무렵에서야 청구법인에 이 건 산업단지 내 용수를 직접 급수하는 경우 출수불량 및 단수사고 등의 발생으로 인한 피해가 예상된다는 이유로 단지 내 배수지 및 가압장 신설에 대한 설치계획의 수립을 요구한 바 있다. 청구법인은 처분청의 요구사항을 이행하기 위하여 2022.3.14. 해당 설치계획 수립 후 처분청에 검토를 요청하였고, 처분청은 2022.4.11. 상수도계획 관련한 유관부서의 검토의견 내용을 포함하는 공문을 보내온 바 있다

이후 청구법인은 해당 검토의견을 반영하여 실시계획변경 신청 후 현재 승인을 앞두고 있으며, 이는 행정청의 요구사항을 반영하는 과정에서 이 건 산업단지의 개발기간이 지체된 것으로 보아야 한다.

(4) 청구법인은 위와 같은 한강유역환경청과 처분청의 요구에 따라 최초에는 계획하지 않았던 시설을 추가로 설치하게 되면서 계획했던 것보다 더 많은 토석을 채취할 필요성이 발생하였음을 인지하고, 유예기간 만료일보다 이전인 2021년 3월부터 경기도청 산림과와 이에 대한 협의를 시작하였다.

협의 결과 경기도 산림과는 청구법인에게 이 건 산업단지에 대한 실시계획을 변경하여야만 추가적인 토석 채취가 가능하다는 의견을 제시하였고, 해당 의견에 따라 청구법인은 실시계획을 변경하여 2021.12.30. 경기도지사로부터 승인을 득한 직후인 2022년 1월 토석채취허가신청서를 접수하였다.

그러나 해당 토석채취허가신청에 대해 경기도 산림과는 최초의 협의와는 다르게 타 산업단지 조성공사 사례에 대한 경기도 감사실의 감사 결과를 근거로 토석 채취 및 반출은 산업단지 조성과는 별개의 사업이므로, 환경영향평가 등 관련 허가 절차를 처음부터 다시 이행할 것을 요구하였고 청구법인은 해당 요구에 따라 2022년 8월 환경영향평가 절차를 완료한 뒤 2022년 10월 토석채취허가를 득하여 2023년 5월에서야 토석 반출을 완료할 수 있었다.

결국, 청구법인은 행정청의 요구에 따라 실시계획을 변경한 뒤 행정청이 요구사항을 변경함에 따라 다시 관련 인허가 절차를 밟는 등 행정청의 요구를 적극 수용하면서 정상적인 공사를 진행하였을 뿐, 불필요하게 유예기간을 허비한 것이 아니다.

(5) 산업단지 진입도로의 경우 「산업단지 지원에 관한 운영 지침」에 따른 국고지원 사업으로서 청구법인은 2019년 7월 산업단지 진입도로 공사를 위한 기초서류를 처분청에 제출하였으나 2024년 7월에 진입도로가 완공되어, 진입도로 공사지연으로 인해 상.폐수 압송관로 및 도시가스관로 관매달기 등 기반시설의 공사 일정에 대한 차질 또한 함께 발생되었다.

진입도로의 준공이 없이는 산업단지의 준공 자체가 불가한바, 청구법인이 쟁점토지를 취득한 이후 3년 이내에 산업단지를 조성하지 못한 것에 대한 정당한 사유가 인정되어야 한다.

나. 처분청 의견

(1) 「지방세특례제한법」 제78조 제1항 제2호에서 규정하는 ‘산업단지를 조성하지 아니하는 경우’란 다음의 이유에 따라 ‘산업단지의 조성을 완료하지 아니한 경우’로 해석함이 타당할 것이다.

첫째, 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 축소해석하는 것은 허용되지 아니할 것이다(대법원 1996.5.28. 선고 95누7154 판결).

둘째, 같은 항 본문에서 취득세 감면 대상을 ‘산업단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산’으로, 재산세 감면대상을 ‘조성공사가 시행되고 있는 토지’로 규정하고 있다는 점에서 조성공사의 착수여부는 추징사유의 기준으로 삼을 합리적인 이유가 없다 할 것이다.

셋째, 국립국어원의 표준국어대사전에 따르면 ‘조성하다’는 ‘무엇을 만들어서 이루다’는 뜻으로, 즉, 위 추징사유는 ‘산업단지를 만들어서 이루지 아니한 경우’를 의미한다 할 것(대법원 2023.1.12. 선고2022두58087 판결 참조)인바, 청구법인은 현재까지 쟁점토지상에 이 건 산업단지 대지조성공사를 준공하지 못하였으므로 감면유예 기간(3년)내에 산업단지를 조성하지 아니한 경우에 해당한다 할 것이다.

(2) 산업단지를 유예기간 내에 조성하지 아니한 “정당한 사유” 라 함은 행정관청이나 법령 등에 의한 금지·제한 등 청구법인이 마음대로 할 수 없는 외부적 사유는 물론 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 불구하고 시간적인 여유가 없거나 기타 객관적인 사유로 인하여 부득이 사용할 수 없는 내부적인 사유도 포함하는 것으로, 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는 취득목적에 비추어 직접 사용하는데 걸리는 준비기간의 장단, 사용할 수 없는 법령상·사실상의 장애사유 및 당해 부동산을 직접 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지의 여부를 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것(대법원 1998.11.27. 선고 97누5121 판결, 같은 뜻임)으로서,

토지 취득 시에 이미 유예기간 내에 고유업무에 사용할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유를 알고 있었고, 설사 몰랐다고 하더라도 조금만 주의를 기울였더라면 그러한 장애사유의 존재를 쉽게 알 수 있었던 상황에서 부동산을 취득하였고, 취득 후에 당해 토지를 고유업무에 사용하지 못한 것도 동일한 사유 때문이라면 취득 전에 존재한 외부적 사유가 충분히 해소 가능한 것이고 실제 그 해소를 위하여 노력하여 이를 해소하였는데도 예측치 못한 전혀 다른 사유로 고유업무에 사용치 못하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 외부적 사유는 당해 토지를 고유업무에 사용치 못한 정당한 사유가 될 수 없는 것(대법원 2012.12.13. 선고 2011두1948 판결, 대법원 2002.4.26. 선고 2000두10038 판결 참조)이다.

청구법인이 이 건 산업단지의 조성을 완료하지 못한 사유로 주장하고 있는 한강유역환경청의 공공폐수처리시설 연계처리 요구의 경우, 이미 쟁점토지를 취득하기 전(2018.4.23.)에 요구되었던 사안으로 이는 취득 이전에 존재한 장애사유로서 정당한 사유에 해당한다고 보기 어렵다.

그 외에 청구법인이 유예기간 내에 산업단지를 조성하지 못한 사유로 주장하는 배수지 및 가압장 설치 요구 이행이나 진입도로 공사 지연의 경우, 설사 그 과정에서 행정관청의 귀책 등의 외부적 사유가 있었다 하더라도, 쟁점토지의 감면 유예기간 경과시점인 2022년 4월 이 건 산업단지 대지조성공사의 실적 공정률은 73.04%로 그 세부 내역에서, 총 20개 공정 중 17개 항목[토공사(흙깎기, 흙운반, 흙쌓기, 부대공사), 우수공, 오수공, 상수공, 구조물공(보강토옹벽), 조경공사, 전기공사, 폐기물처리, 부대공사]의 공정이 진행중인 것으로 확인되므로 이 건 산업단지에서 배수지, 가압장, 진입도로와 관련된 공사뿐 아니라 대부분의 공정이 완료되어 있지 아니한 상태로 확인되는 이상, 이 건 산업단지를 조성하지 못한 원인을 단순히 청구주장의 사유에 의한 것으로만 한정하기에는 그 인과관계가 부족하다 할 것이다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

청구법인이 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지를 조성하지 아니한 것으로 보아 취득세 및 재산세를 추징한 처분의 당부

나. 관련 법령

지방세특례제한법

제78조(산업단지 등에 대한 감면) ① 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자 또는 「산업기술단지 지원에 관한 특례법」 제4조에 따른 사업시행자가 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세의 100분의 35를, 조성공사가 시행되고 있는 토지에 대해서는 재산세의 100분의 35(수도권 외의 지역에 있는 산업단지의 경우에는 100분의 60)를 각각 2022년 12월 31일까지 경감한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 경감된 취득세 및 재산세를 추징한다.

1. 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득한 부동산의 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하지 아니하는 경우에 해당 부분에 대해서는 경감된 취득세를 추징한다.

2. 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득한 토지의 취득일(「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제19조의2에 따른 실시계획의 승인 고시 이전에 취득한 경우에는 실시계획 승인 고시일)부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하지 아니하는 경우에 해당 부분에 대해서는 경감된 재산세를 추징한다.

다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인과 처분청이 제시한 심리자료에 의하면, 다음과 같은 사실이 확인된다.

(가) 경기도지사는 2017.9.8. 경기도 포천시 OOO에 OOO일반산업단지를 조성하기 위하여 청구법인을 사업시행자로 지정하는 산업단지계획 승인을 고시하였다(OOO).

(나) 청구법인은 2019.4.23.～2020.1.31. 기간 동안 쟁점토지를 취득하였고, 쟁점토지의 세부 내역은 아래와 같다.

＜표1＞ 쟁점토지 세부 내역

○○○

(다) 청구법인은 2019.7.1. 이 건 산업단지 대지조성공사를 착공하였고, 기간별 공정률 및 2022.4.30. 기준 상세 공정률은 아래와 같으며, 청구법인이 제출한 기성검사원 등의 자료에 따르면 2024.2.29. 현재 공정률 100%를 달성하였음이 확인되나, 심판관회의일 현재까지 준공인가는 고시되지 아니하였다.

＜표2＞ 이 건 산업단지 조성공사의 기간별 공정률

(단위 : %)

○○○

＜표3＞ 2022.4.30. 기준 상세 공정률

○○○

(라) 한강유역환경청은 2018.4.23. 처분청을 수신자로 하여 공문[OOO 일반산업단지 공공폐수처리시설 기본계획 변경(안) 2차 보완 요청, OOO]을 시행하면서 이 건 산업단지 공공폐수처리시설 기본계획 변경(안)에 대한 보완사항을 첨부하였고, 그 내용은 아래와 같다.

＜한강유역환경청의 폐수처리시설 보완요청 공문 내용 일부＞

○○○

(마) 경기도지사는 2021.7.27. OOO일반산업단지 산업단지계획 변경고시를 하였고, 위 고시에는 오.폐수를 이 건 산업단지와 연계하여 처리하는 내용의 오.폐수처리계획 변경 내역이 기재되어 있다.

(바) 처분청은 2022.9.29. 청구법인의 이 건 산업단지 폐수연계처리시설 설치사업(사업기간 : 12개월) 실시설계를 승인하였다.

(사) 청구법인은 2022.3.14. 처분청 기업지원과 및 수도과에 이 건 산업단지 배수지 신설에 따른 상수도계획 검토 요청을 하였고, 처분청은 2022.4.11. 청구법인에게 이 건 산업단지 상수도계획 및 가로수 수종계획 협의결과를 통보하였다.

(아) 경기도는 2021.12.30. 경기도고시 OOO로 이 건 산업단지계획 변경 승인 고시를 하였고, 변경 내용에는 아래와 같이 단지 내 토공량 이동이 포함되어 있으며, 청구법인은 2022년 1월 쟁점토지 일원에 대한 토석채취허가 신청을 하였고, 경기도지사는 2022.10.31. 청구법인에게 토석채취 허가증을 교부하였다.

＜2021.12.30.자 이 건 산업단지계획 변경승인 고시에 기재된 단지 내 토공량 이동 계획＞

○○○

(2) 이상의 사실관계 및 관련법령 등을 종합하여 살펴본다.

(가) 「지방세특례제한법」 제78조 제1항에서 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자 또는 「산업기술단지 지원에 관한 특례법」 제4조에 따른 사업시행자가 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세의 100분의 35를, 조성공사가 시행되고 있는 토지에 대해서는 재산세의 100분의 35를 각각 2022년 12월 31일까지 경감한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 경감된 취득세 및 재산세를 추징한다고 규정하면서, 제1호에서 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득한 부동산의 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하지 아니하는 경우에 해당 부분에 대해서는 경감된 취득세를 추징한다고 규정하고 있고, 제2호에서 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득한 토지의 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하지 아니하는 경우에 해당 부분에 대해서는 경감된 재산세를 추징한다고 규정하고 있다.

위 조항에 규정된 “정당한 사유”란 법령 등에 의한 금지·제한 등 청구인이 마음대로 할 수 없는 외부적 사유는 물론 사업에 직접 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 불구하고 시간적인 여유가 없거나 기타 객관적인 사유로 인하여 부득이 사용할 수 없는 내부적인 사유도 포함되고 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는 당해 토지의 취득목적에 비추어 직접 사용하는데 걸리는 준비기간의 장단, 사용할 수 없는 법령상·사실상의 장애사유 및 당해 토지를 직접 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지의 여부를 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것(대법원 1998.11.27. 선고 97누5121 판결, 같은 뜻임)이다.

(나) 처분청은 청구법인이 이 건 산업단지의 조성을 완료하지 못한 사유로 주장하고 있는 환경유역환경청의 공공폐수처리시설 연계처리 요구의 경우, 쟁점토지 취득 이전에 존재한 장애사유로서 정당한 사유에 해당한다고 보기 어렵다는 의견이다.

그러나, 청구법인은 이 건 사업단지의 사업시행자로 지정된 후 2019.4.23.부터 토지 매입을 진행하였고, 이 건 산업단지 조성공사의 기간별 공정률을 보면 2020년 말 약 46%, 2021년 말 약 72%, 2022년 4월 말 약 73%, 2022년 말 약 94%로 청구법인은 별다른 지연 없이 토지 매입 및 산업단지 조성공사를 꾸준히 진행하여 온 것으로 보이는 점,

한강유역환경청은 2018.4.23. 처분청에 이 건 산업단지의 폐수를 인근 OOO일반산업단지와 연계하여 처리할 수 있도록 폐수연계처리시설 등의 설치를 요청하여 청구법인이 쟁점토지 취득 전에 위의 장애사유를 인지하였을 것으로 보이나, 오.폐수처리계획 변경 사항이 포함된 OOO일반산업단지의 산업단지계획 변경고시가 2021.7.27.에야 고시되었고, 이에 이 건 산업단지의 폐수연계처리시설 설치사업 실시설계 등도 지연된 것으로 보이는데, OOO일반산업단지의 폐수처리계획 변경이 위와 같이 오랜 기간 동안 지연될 것이라고는 청구법인이 예상하기 어려웠을 것으로 판단되는 점,

이 건 산업단지의 진입도로 준공이 지연되었다는 점에 대하여는 청구법인과 처분청간에 다툼이 없는 것으로 보이고, 산업단지의 진입도로 준공 지연에 따라 관련된 상수관로 공사 등 다른 공사들도 지연되어 이 건 산업단지 조성 지연에 일부 영향을 미쳤을 것으로 보이는 점 등에 비추어 청구법인은 2019.4.23.부터 2020.1.31.까지 쟁점토지를 취득하고 2019.7.1. 산업단지 조성공사에 착공한 후 산업단지 조성공사를 꾸준히 진행하는 등 산업단지 조성을 위한 진지한 노력을 다하여 쟁점토지 취득일로부터 3년 이내에 산업단지를 조성하지 못한 정당한 사유가 있는 것으로 보이므로 처분청이 청구법인에게 이 건 취득세 및 재산세를 부과한 처분은 잘못이 있는 것으로 판단된다.

4. 결론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로 「지방세기본법」제96조 제7항과 「국세기본법」제80조의2 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.