이유
1. 처분개요

가. 서울특별시 강동구청장, 중구청장 및 강남구청장(이하 ‘처분청들’이라 한다)은 2023년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 소유하고 있는 아래의 토지를 별도합산 과세대상으로 구분하여 ＜표1＞과 같이 재산세 등을 부과ㆍ고지하였다.

＜표1＞ 2023년도 재산세 등 부과ㆍ납부 현황

○○○

나. 청구법인은 처분청들의 과세처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 중 일부 과세물건은 불특정다수인의 자유로운 통행에 제공되는 사도로서 비과세 대상이라는 사유로 불복하여 다음 ＜표2＞와 같이 조세심판을 청구하였다.

＜표2＞ 사도 주장 면적 및 불복 현황

○○○

1) 이하 ‘쟁점①토지’라 한다. 2) 이하 ‘쟁점②토지’라 한다. 3) 이하 ‘쟁점③토지“라 한다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

(1) 청구법인의 쟁점①ㆍ②ㆍ③토지(이하 ‘쟁점토지’라 한다)는 대지 안의 공지이지만 사실상의 도로로 사용되고 있으므로 재산세 비과세 대상에 해당한다.

「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로는 비과세하되, 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다고 규정하고 있다.

대지 안의 공지란 「건축법」 제58조에 따라 건축물을 건축하는 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역ㆍ용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 함에 따라 발생하는 면적을 말한다.

대법원은 해당 규정에 대해서 공지의 이용 현황, 사도의 조성 경위, 대지 소유자의 배타적인 사용 가능성 등을 객관적ㆍ종합적으로 살펴보아 대지 소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적ㆍ배타적으로 사영ㆍ수익할 가능성이 없는 경우에는 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않고 비과세 대상이라고 한다(대법원 2001.5.8. 선고 99두8633 판결, 대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결 등 참조)

(2) 쟁점토지는 불특정다수인이 아무런 제한 없이 자유롭게 이용하는 통행로이며, 공도가 부족하여 부득이하게 일반인의 통행로로 제공되고 있다.

(가) 쟁점①토지는 그에 인접하여 횡단보도가 설치되어 있으며, 쟁점①토지와 왕복 4차선(25m)의 OOO 사이에는 약 3m의 공도가 있다. 그러나, 공도 상에 존재하는 자전거와 자전거거치대 등 보행 방해물로 인하여 공도의 폭은 대중이 통행하기에 협소하고, 그에 따라 불특정다수인이 아무런 제한 없이 자유롭게 쟁점①토지를 통행로로 이용하고 있다.

(나) 쟁점②토지는 공도와 연접하여 있으나, OOO 지하도 출입구와 버스 정류소가 설치되어 공도의 폭이 협소하고 공도만으로는 대중의 통행이 어려워 불특정다수인이 쟁점②토지를 공도와 구분 없이 사실상 통행로로 이용하고 있다.

(다) 쟁점③토지는 그에 인접하여 지하철 OOO출구와 횡단보도가 있어 대중들의 통행이 많다. 쟁점③토지와 왕복 8차선(38m)의 OOO 사이에는 약 12m의 공도가 있으나, 공도 상에는 가로수와 신호등 배전기계, 전동자전거 주차장 등이 설치되어 있어 사실상 통행할 수 있는 공도의 폭이 협소하기 때문에 대중들은 쟁점③토지를 공도와 구분 없이 통행로로 사용하고 있다.

나. 처분청 의견

쟁점토지에 바로 인접하여 대중들이 통행로로 사용할 수 있는 상당한 규모의 공도가 존재하고, 청구법인이 쟁점토지를 배타적으로 사용ㆍ수익할 가능성이 전혀 없다고 할 수 없으므로 사도로 볼 수 없다.

(1) 쟁점①토지는 지하철 OOO 출구와 170m 이상 떨어져 있고, 쟁점①토지에 바로 인접한 버스정류장 또는 횡단보도는 없으며 주변 건물은 대부분 10층 이하로서 대중들의 통행량이 많은 지역이라 할 수 없다.

그리고, 쟁점①토지에 바로 인접하여 약 3m 폭의 공도가 존재하며, 그 공도 상의 화단ㆍ자전거 거치대 등 보행 방해물이 차지하는 공간을 제외하더라도 최소 1.3m 이상의 공도가 확보되어 대중들이 통행로로 사용하는데 불편함이 없다.

아울러, 쟁점①토지에는 도로와 공도가 연결된 부분을 통하여 차량이 통행할 수 있으며 쟁점①토지를 부속토지로 하는 건축물(청구법인의 지점)을 방문하는 차량의 출입이 있는 점 등을 고려할 때 배타적 사용ㆍ수익 가능성이 없는 토지라 할 수도 없다.

(2) 쟁점②토지는 그에 인접한 공적인 통행로가 별도로 존재하여 일반인들이 그 공도를 통해 충분히 통행할 수 있으며, 쟁점②토지가 일반인들의 통행에 있어 필수적인 것은 아니다.

그리고, 건축물(이하 ‘호텔’이라 한다)의 부속토지의 일부인 쟁점②토지는 호텔 주출입구 및 1층 카페 출입문과 연결되어 있어 호텔 출입을 위한 보행로로 사용되고 있으며, 호텔 비석 등 고객 유치 및 홍보 시설 등이 설치되어 있어 독점적이고 배타적으로 사용ㆍ수익하고 있는 대지에 해당한다.

(3) 폭이 약 3m인 쟁점③토지와 연접하여 약 12m 폭의 공도가 존재하고 일반 보행자들은 쟁점③토지 및 연접한 공도를 통하여 통행하고 있으나 공도만으로는 일반인들의 통행이 어려워 쟁점③토지를 이용하여 통행하여야 하는 경우로는 보이지 않는다.

그리고, 지하철 OOO으로부터 약 260m 떨어져 있는 쟁점③토지에는 청구법인의 화분 등이 설치되어 있고 청구법인 소유 건축물의 출입구와 연결되어 있으므로 사실상 청구법인의 건축물을 이용하는 이용객이 주로 사용한다고 보아야 하며 연접한 공도의 폭을 고려할 때 청구법인의 독점적ㆍ배타적 사용ㆍ수익 가능성이 없다고 보기 어렵다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

쟁점토지를 사도로 보아 비과세해야 한다는 청구주장의 당부

나. 관련 법령

(1) 지방세법

제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.

1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지

(2) 지방세법 시행령

제108조(비과세) ① 법 제109조제3항제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로: 「도로법」에 따른 도로(같은 법 제2조제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.

(3) 도로법

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “도로”란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다.

제10조(도로의 종류와 등급) 도로의 종류는 다음 각 호와 같고, 그 등급은 다음 각 호에 열거한 순서와 같다.

1. 고속국도(고속국도의 지선 포함)

2. 일반국도(일반국도의 지선 포함)

3. 특별시도(特別市道)ㆍ광역시도(廣域市道)

4. 지방도

5. 시도

6. 군도

7. 구도

(4) 도로법 시행령

제2조(도로) 「도로법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1호에서 “차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설이나 공작물을 말한다.

1. 차도ㆍ보도ㆍ자전거도로 및 측도

2. 터널ㆍ교량ㆍ지하도 및 육교(해당 시설에 설치된 엘리베이터를 포함한다)

3. 궤도

4. 옹벽ㆍ배수로ㆍ길도랑ㆍ지하통로 및 무넘기시설

5. 도선장 및 도선의 교통을 위하여 수면에 설치하는 시설

(5) 사도법

제2조(정의) 이 법에서 “사도”란 다음 각 호의 도로가 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 길을 말한다. 다만, 제3호 및 제4호의 도로는 「도로법」 제50조에 따라 시도(市道) 또는 군도(郡道) 이상에 적용되는 도로 구조를 갖춘 도로에 한정한다.

1. 「도로법」 제2조제1호에 따른 도로

2. 「도로법」의 준용을 받는 도로

3. 「농어촌도로 정비법」 제2조제1항에 따른 농어촌도로

4. 「농어촌정비법」에 따라 설치된 도로

제4조(개설허가 등) ① 사도를 개설ㆍ개축(改築)ㆍ증축(增築) 또는 변경하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아야 한다.

② 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다.

다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인과 처분청이 제시한 자료에 따르면 아래와 같은 사실이 확인된다.

(가) 청구법인은 1997.10.1. 설립하여 담배 제조업과 판매업 등을 목적으로 하며, 본점은 대전광역시 대덕구 OOO에 소재하고 있다.

(나) 쟁점토지는 아래 건축물의 부속토지 중 일부로서 대지 안의 공지에 해당한다.

＜표2＞ 쟁점토지 연접 건축물 현황

○○○

(다) 청구법인이 제출한 건축물 현황도 및 조세심판원 조사관의 현장 조사(2024.8.30.) 등 당시 촬영한 현황 사진 등은 아래와 같다.

＜표3＞ 쟁점①토지 현황

○○○

＜표4＞ 쟁점②토지 현황

○○○

＜표5＞ 쟁점③토지 현황

○○○

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다.

(가) 「지방세법」 제108조 제1항 제1호에서 '대지 안의 공지'를 비과세 대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는, 건축법 등 관계 규정에 따라 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지(空地)에 대하여 당해 대지 소유자가 그 소유 건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등의 사용·수익 방법의 하나로 임의로 일반공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있다고 전제한 것이라 하는 것이 상당하므로, 그 공지(空地)의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적(公的)인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지(空地)를 불특정다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지(空地)를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 '대지 안의 공지'에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결 참조).

(나) 이에 따르면 쟁점토지의 경우 불특정다수인이 통행로로 이용하고 있다고는 하지만, 그 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족한 것으로는 보이지 않고, 청구법인이 더 이상 이를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 전혀 없는 경우라고 할 수도 없다는 점에서 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’에 해당된다고 하기는 어렵다고 하겠다.

각 쟁점토지별로 보면 쟁점①토지의 경우 폭 3m의 공도와 연접해 있고, 그 공도 중 설치자를 알 수 없는 자전거거치대가 있는 일부 구간의 폭은 좁지만 그렇다고 하여 보행이 전혀 불가능하다고 할 수는 없고, 당해 토지를 주ㆍ정차 구역으로 사용하고 있어 독립적ㆍ배타적 사용 가능성이 전혀 없다고 할 수도 없다.

쟁점②토지의 경우 기존 한옥 건물로 인해 2개 구간으로 단절되어 있고, 그중 일부 구간에는 호텔 표지석과 차량 출입을 제한하는 볼라드 등이 설치되어 있으며, 그 반대편 구간은 기존 한옥 건물 및 호텔 1층 카페의 진입로로 사용되는 한편으로 호텔 1층 카페에서 야외석을 운영 중임을 고려할 때 호텔 건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객 유치를 위한 목적 등으로 그 토지를 사용ㆍ수익하고 있다고 하는 것이 타당해 보인다.

쟁점③토지의 경우 그 토지보다 더 넓은 약 12m 규모의 공도가 연접해 있으며, 공도 상의 보행 지장물을 고려하더라도 폭 2.5m 이상의 보행로가 확보되어 있으며, 해당 토지에는 화단과 건물 안내판 등을 설치하여 사용ㆍ수익하고 있는 것으로 판단된다.

4. 결론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「지방세기본법」 제96조 제7항과 「국세기본법」제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.