이유
1. 처분개요
가. 처분청은 2024년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 소유하고 있는 서울특별시 서초구 OOO(이하 “쟁점토지”라 한다)에 대하여, 정당한 사유 없이 6개월 이상 건축물의 건축공사가 중단된 토지로 보아, 2024.9.12. 청구법인에게 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 과세표준을 산정한 뒤 「지방세법」 제111조 제1항 제1호 가목의 세율을 적용하여 산출한 재산세 OOO원, 도시지역분 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원(이하 “이 건 재산세”라 한다)을 부과·고지하였다.
나. 청구법인은 이에 불복하여 2024.12.6. 심판청구를 제기하였다.
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
가. 청구법인 주장
(1) 과세기준일 현재 공사 착공된지 6개월이 경과되지 아니하므로 쟁점토지는 별도합산과세대상 토지에 해당한다.
「지방세법 시행령」 제103조 제3호에서 「건축법」에 따른 건축허가를 받거나 건축신고를 한 건축물로서 같은 법에 따른 공사계획을 신고하고 공사에 착수한 건축물, 즉 개발사업 관계법령에 따른 개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 같은 법령에 따른 개발사업 실시계획의 승인을 받아 그 개발사업에 제공하는 토지(법 제106조 제1항 제3호에 따른 분리과세대상이 되는 토지는 제외한다)로서 건축물의 부속토지로 사용하기 위하여 토지조성공사에 착수하여 준공검사 또는 사용허가를 받기 전까지의 토지에 건축이 예정된 건축물(관계 행정기관이 허가 등으로 그 건축물의 용도 및 바닥면적을 확인한 건축물을 말한다)을 포함하나, 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다고 규정하고 있다.
쟁점토지는 「건축법」에 따른 건축허가를 받거나 건축신고를 한 건축물로서 같은 법에 따른 공사계획을 신고하고 공사에 착수한 건축물의 부속토지이고, 청구법인은 2024.1.8. 터파기 공사를 진행하려고 하였으나 매립폐기물이 확인되어 더 이상 공사를 진행하지 못하고 매립폐기물의 처리 주체에 대한 법적 검토를 위하여 매각 주체인 서울주택도시공사에 해당 처리를 요청하였다.
그러나, 매립폐기물은 매수자인 청구법인이 처리하여야 함을 알려 왔고, 이러한 이유로 공사가 중단되었으나, 과세기준일 현재(2024.6.1.) 쟁점토지는 공사 착공 중단된지 6개월이 경과되지 아니하였으므로 착공하기만 하면 별도합산과세대상이 되는 토지이다.
(2) 과세기준일 현재 공사 중단의 사유가 매립폐기물의 처리 주체가 명확하지 않음에 따른 것으로, 이는 정당한 사유에 해당되므로 쟁점토지는 별도합산과세대상 토지에 해당된다.
쟁점토지는 서울주택도시공사가 택지를 조성하여 분양한 토지로 매립폐기물이 있다는 것은 예측할 수 없었고, 택지를 분양받은 것이므로 매각 주체에 책임이 있다고 판단하였는바, 취득 당시 예측이 불가능한 매립폐기물이며 처리 주체에 대한 매도자와 매수자 간의 이견이 있다.
또한, OOO 주민센터와의 협약에 따라 무상으로 공용주차장으로 사용하게 한 결과 장기 방치 차량이 이동되지 아니함에 따라 공사 착공이 중단된 것이므로 정당한 사유로 보아야 한다.
나. 처분청 의견
(1) 처분청이 2024.6.10. 조사한 현장은 가설건축물 몇 개 동과 포크레인 굴착 몇 회만 진행되었고 자갈바닥 상태로 존재하고 있으며 잡초가 무성하게 자라있음을 확인하였고, 2023.12.27. 펜스 설치 이후 명백한 공사가 중단되었고, 서울주택도시공사와의 폐기물 처리에 관한 협의가 지연됨에 따른 공사 중단은 정당한 사유에 해당된다고 보기 어렵다
또한, 청구법인은 2024.1.8. 터파기 등 공사를 진행하였다고 주장하나, 「지방세법 시행령」 제101조 제1항 및 제103조에 규정된 별도합산과세대상으로 구분되는 “건축중인 건축물”이라 함은 건축허가를 받아 착공신고서를 제출한 후 터파기 공사 등 실제로 건축공사를 진행하고 있는 것을 의미하고, 단지 그 사업에 직접 사용하기 위한 준비를 하고 있는 것까지 포함된다고 볼 수는 없다(대법원 2017.3.15. 선고 2016두58406 판결).
(2) 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어 건축공사의 규모, 건축공사 완공에 걸리는 기간의 장단, 건축공사를 진행할 수 없는 법령상ㆍ 사실상의 장애 사유 및 장애정도, 청구법인이 건축공사를 진행하기 위하여 진지한 노력을 다하였는지의 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지의 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이다.
칭구법인의 경우 쟁점토지 굴착중 폐기물이 나와 처리 비용 문제로 인하여 서울주택도시공사와 협의 지연에 따른 공사 진행의 어려움은 내부사정에 불과한 것으로 보이고, 쟁점토지상의 건축 공사를 중단한 것은 청구법인이 경영상의 필요에 따라 선택한 것으로 보이는 바, 이를 정상적인 노력과 추진을 다하였음에도 불구하고 부득이 건축공사를 중단할 수밖에 없게 된 경우에 해당한다고 인정하기 어렵다.
3. 심리 및 판단
가. 쟁점
쟁점토지는 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 토지에 해당하지 아니하므로, 별도합산과세대상에 해당한다는 청구주장의 당부
나. 관련 법령 : ＜별지＞ 기재
다. 사실관계 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면, 다음과 같은 사실이 나타난다.
(가) 청구법인은 2007.7.23. 종합건설업, 건물관리 대행업 등을 목적사업으로 하여 설립되었고, 2019.1.25. 교육연구시설(도서관)을 신축하고자 쟁점토지를 취득하였다.
(나) 청구법인은 2019.4.18. OOO주민센터와 쟁점토지를 공용주차장(무상)으로 제공한다는 협약(이하 “1차 협약”이라 한다)을 하였고, 2019.1.25.부터 2023.12.25.까지 이를 제공하였으며, 2019년부터 2023년까지 처분청으로부터 재산세를 비과세 받은 것으로 확인된다.
○○○
＜청구법인과 OOO주민센터와의 협약서(2019.4.18., 일부발췌)＞
○○○
(다) 청구법인은 2022.12.20. 처분청으로부터 쟁점토지에 대한 공사착공 신고필증을 아래와 같이 받았다.
＜공사착공신고필증(2022.12.20.)＞
○○○
(라) 처분청 담당자가 2024.6.10. 쟁점토지 현장을 방문하여 공사 현황을 확인한 결과는 아래와 같다.
＜처분청의 현장복명서(2024.6.10.)＞
○○○
(마) 처분청은 2024.9.12. 쟁점토지를 지상의 건축공사가 6개월 이상 중단된 토지로 보아 이를 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세를 부과·고지하였다.
(바) 청구법인은 쟁점토지에 대하여 6개월 이상 건축공사가 중단되었다는 처분청의 의견은 잘못된 것이라 주장하며, 아래와 같은 자료를 제출하였다.
1) 처분청은 2023.12.26. 쟁점토지에 펜스를 설치하였다는 의견이나, 청구법인이 쟁점토지에 공사 시작을 위해 펜스를 설치한 것은 2024.1.8.이고, 2024.1.8. 터파기 공사를 아래와 같이 시작하였다고 주장한다.
＜쟁점토지 터파기 공사 사진＞
○○○
2) 청구법인은 인근 주민들이 쟁점토지를 공용주차장으로 여전히 사용함에 따라 해당 공사를 시작하지 못하였다고 주장한다.
＜공용주차장 사용중지 안내 플랜카드＞
○○○
3) 청구법인은 터파기 공사 중 매립폐기물을 발견하였고, 쟁점토지의 매각 주체인 서울주택도시공사에게 현장방문을 요청하였으며, 서울주택도시공사는 2024.6.10. 용지매매계약서 제11조(확인의무)에 따라 매수자인 청구법인이 폐기물을 직접 처리해야 함을 아래와 같이 통보하였다.
＜청구법인 및 서울주택도시공사간 서신 내용＞
○○○
(사) 청구법인은 2025.5.26. 처분청과 재협약을 하였고, 협약서에 의하면 2025.5.26.부터 2026.6.30.까지 쟁점토지를 임시공용주차장으로 무상제공한다는 내용이 기재되어 있으며, 처분청으로부터 2025년도 재산세를 비과세 받은 것으로 확인된다.
＜청구법인과 처분청의 재협약서(2025.5.26., 일부발췌)＞
○○○
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 이 건에 대하여 살펴본다.
(가) 「지방세법」제106조 제1항 제1호에서는 “과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지”를 종합합산과세대상으로 규정하고 있고, 그 제2호 다목에서는 “철거ㆍ멸실된 건축물 또는 주택의 부속토지로서 대통령령으로 정하는 부속토지”를 별도합산과세대상으로 규정하면서 같은 법 시행령 제103조의2에서는 법 제106조 제1항 제2호 다목에서 “대통령령으로 정하는 부속토지”란 과세기준일 현재 건축물 또는 주택이 사실상 철거ㆍ멸실된 날(사실상 철거ㆍ멸실된 날을 알 수 없는 경우에는 공부상 철거ㆍ멸실된 날을 말한다)부터 6개월이 지나지 아니한 건축물 또는 주택의 부속토지를 말한다고 규정하고 있다.
(나) 처분청은 쟁점토지를 정당한 사유 없이 6개월 이상 건축물의 건축공사가 중단된 토지로 보아 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세를 부과한 처분은 타당하다는 의견이다.
그러나, 「지방세법 시행령」제103조 제1항 제3호에서 규정하고 있는 “건축 중인 건축물”이란 터파기 공사나 구조물 공사와 같이 건물을 신축하기 위한 공사에 착수한 경우는 물론 그보다 앞서 건축물의 신축에 필수적으로 전제되는 작업을 하는 경우에도 건물의 신축공사를 실질적으로 실행한 것으로 볼 수 있다면 그 시점에 이미 공사에 착수한 것으로 보아야 하는바(대법원 1995.9.26. 선고 95누7857 판결, 같은 뜻임), 청구법인은 2023.12.27.~2024.1.8. 기간 중 쟁점토지상에 펜스를 설치하였고, 2024.1.8.부터 착공을 위한 터파기 공사를 진행한 것으로 보이는 점,
건축물의 신축공사를 착수하기에 앞서 착공에 필요한 단순한 준비 작업을 하는 경우까지 건축 중이라고 할 수 없지만, 일련의 공사행위가 연속적으로 진행되는 건축공사의 특성을 볼 때, 청구법인의 터파기 공사 등의 작업을 착공을 위한 준비작업에 불과하다고 단정하는 것은 타당하지 않은 점(조심 2023지3760, 2023.10.23., 같은 뜻임),
청구법인이 쟁점토지에 터파기 공사를 진행하던 중 매립된 폐기물이 발견되어 서울주택도시공사에 “OOO지구 매매부지 폐기물 긴급처리 요청(2024.5.30.)” 등의 이행을 계속하여 촉구한바, 청구법인이 해당 공사를 지연하거나 중단하였다고 볼 만한 사정도 확인되지 않는 점,
따라서 쟁점토지는 2024년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 공사를 시작한 날로부터 공사가 중단된 지 6개월이 경과되지 아니하였으므로, 「지방세법 시행령」 제101조 제1항 및 제103조에서 규정하는 별도합산과세대상 토지로 봄이 타당해 보이는 점 등에 비추어, 처분청이 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 보아 이 건 재산세를 부과한 처분은 잘못이 있다고 판단된다.
4. 결 론
이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로 「지방세기본법」 제96조 제7항과 「국세기본법」 제80조의2 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.
＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세법
제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
1. 종합합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지.
2. 별도합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지.
가. 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지
나. 차고용 토지, 보세창고용 토지, 시험·연구·검사용 토지, 물류단지시설용 토지 등 공지상태(空地狀態)나 해당 토지의 이용에 필요한 시설 등을 설치하여 업무 또는 경제활동에 활용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지
다. 철거·멸실된 건축물 또는 주택의 부속토지로서 대통령령으로 정하는 부속토지
제114조(과세기준일) 재산세의 과세기준일은 매년 6월 1일로 한다.
(2) 지방세법 시행령
제101조(별도합산과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제2호 가목에서 "공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 다만, 「건축법」 등 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용 중인 건축물의 부속토지는 제외한다.
1. 특별시·광역시(군 지역은 제외한다)·특별자치시·특별자치도 및 시지역(다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역은 제외한다)의 공장용 건축물의 부속토지로서 공장용 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 범위의 토지
가. 읍·면지역
나.「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 지정된 산업단지
다.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지정된 공업지역
2. 건축물(제1호에 따른 공장용 건축물은 제외한다)의 부속토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위의 토지
가. 법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지 안의 건축물의 부속토지
나. 건축물의 시가표준액이 해당 부속토지의 시가표준액의 100분의 2에 미달하는 건축물의 부속토지 중 그 건축물의 바닥면적을 제외한 부속토지
제103조(건축물의 범위 등) ① 제101조 제1항에 따른 건축물의 범위에는 다음 각 호의 건축물을 포함한다.
2. 건축허가를 받았으나 「건축법」 제18조에 따라 착공이 제한된 건축물
3. 건축 중인 건축물[개발사업 관계법령에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업 실시계획의 승인을 받아 그 개발사업에 제공하는 토지(법 제106조 제1항 제3호에 따른 분리과세대상이 되는 토지는 제외한다)로서 건축물의 부속토지로 사용하기 위하여 토지조성공사에 착수하여 준공검사 또는 사용허가를 받기 전까지의 토지에 건축이 예정된 건축물(관계 행정기관이 허가 등으로 그 건축물의 용도 및 바닥면적을 확인한 건축물을 말한다)을 포함한다]. 다만, 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다.