이유
1. 처분개요

가. 처분청은 2022년 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 소유하고 있는 서울특별시 강남구 OOO 대지 1,776㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)를 건축물의 부속토지로 보아 별도합산과세대상으로 구분하고, 「지방세법」 제111조 제1항 제1호 나목의 세율을 적용하여 산출한 2022년도 재산세 등 합계 OOO원(이하 “이 건 재산세 등”이라 한다)을 2022.9.10. 청구법인에게 부과·고지하였다.

나. 청구법인은 이에 불복하여 2022.11.11. 이의신청을 거쳐 2023.3.24. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

(1) 이 건 토지 중 건축물의 측면부인 동쪽 가장자리에는 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되는 남북방향으로 가로 폭 약 1.1m, 길이 약 35.27m 이상인 도로(면적 약 38.80㎡)와 폭의 합계가 약 3.78m, 길이 약 5.55m 이상인 도로(면적 약 20.98㎡)가 개설되어 있고 면적의 합계는 약 59.78㎡(이하 “쟁점토지①”이라 한다)이다.

이 건 토지 중 건축물의 측면부인 동쪽 가장자리에는 조형물이 설치되어 있고 건축물과 조형물 사이에는 쟁점토지①와 이 건 건축물의 전면부를 연결하는 도로(면적 약 5.76㎡, 이하 “쟁점토지②”라 하며, 쟁점토지①과 합하여 이하 “쟁점토지들”이라 한다)가 위치하여 일반인이 아무런 제약 없이 보행자 통행로로 이용하고 있으며, 쟁점토지들의 위치도는 아래 ＜그림＞과 같다.

＜그림＞ 쟁점토지의 위치 및 면적

○○○

(2) 쟁점토지①의 경우 1) 쟁점토지①을 제외하고는 차도만 존재하여 쟁점토지①이 유일한 보행자도로이고, 2) 쟁점토지①은 통행량이 많은 OOO에 접해 있어(OOO 사이에 위치) 불특정 다수의 일반인들이 자유로운 통행에 이용되고 있는 점, 3) 토지 소유자인 청구법인은 일반인들이 자유롭게 통행하는 것에 대하여 아무런 제약을 가하고 있지 않고 있는 점, 4) 쟁점토지①이 일반인들의 자유로운 통행에 제공된 결과 청구법인이 쟁점토지①를 더 이상 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없어 보이는 점 등을 종합하면, 쟁점토지① 59.78㎡는 재산세 비과세 대상인 사도에 해당하므로 쟁점토지①에 대한 재산세는 비과세되어야 한다.

(3) 쟁점토지②의 경우, 쟁점토지①과 이 건 건축물의 전면부를 연결하는 통로로 쟁점토지① 이용자를 분산시키는 역할을 하고 있다. 쟁점토지② 외에는 별도의 공도가 존재하지 아니하여 유동 인구가 매우 많은 OOO역과 OOO역 방면을 오고가는 불특정 다수의 보행자들이 인근 오피스 및 상업시설로 이동하기 위해서는 쟁점토지②를 통하여만 통행이 가능한 상태다.

쟁점토지②의 폭은 가장 좁은 곳이 1.2m로 일반 성인 2명 이상이 나란히 통행할 수 있으므로 보행자 도로로서 충분한 역할을 하고 있다. 따라서 쟁점토지② 면적 5.76㎡는 재산세 비과세 대상인 사도로서 재산세 비과세 대상이다

나. 처분청 의견

(1)「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 단서가 “대지 안의 공지”를 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는 「건축법」 등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용 수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적ㆍ종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 가능성 없는 경우에는 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 단서에서 정한 “대지 안의 공지”에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결 참조).

(2) 쟁점토지들이「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 본문에서 정한 “사설 도로”에 해당하는지에 대하여 보면, 처분청이 2023.4. 4. 쟁점토지들의 사용 현황을 확인한 바에 따르면, 쟁점토지①은 북쪽부분 일부가 건물 지하 주차장 출입구로 사용되고 있는 점, 그 아래쪽으로 인접 도로 경계에 차량진입 방지용 기둥이 쭉 세워져 있으며, 경계 도로로부터 폭 1.1m 안쪽부분에 일반 보행자들의 통행을 제한하는 것으로 볼 수 있는 돌 기둥 5개가 설치되어 있고, 돌 기둥 안쪽 공간은 건물을 이용하는 다수의 사람들이 흡연공간으로 이용하고 있어 보행자들이 통행이 불가능한 점, 쟁점토지②는 동쪽 남측 가장자리에 설치된 조형물 사이에 위치하여 토지의 폭이 가장 좁은 곳이 0.58m로 일반 성인 1명이 겨우 통행할 수 있을 정도로 협소한 점, 보행자들은 인접 도로 가장자리 및 쟁점토지① 중 폭 1.1m 부분으로 통행하고 있었으나, 쟁점토지들이 없는 경우에도 쟁점토지① 건너편 보도를 통하여도 보행자들이 통행이 가능한 점 등에 비추어 보면, 전체적으로 쟁점토지들은 청구법인이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 없는 것으로 보기 어려운 경우로서 재산세 비과세 대상에 해당하는 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 본문의 사설 도로에 해당하는 것으로 보기 어렵다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

쟁점토지들이 재산세 비과세 대상인 사도인지 여부

나. 관련 법령 : ＜별지＞ 기재

다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면, 다음과 같은 사실이 나타난다.

(가) 쟁점토지들의 세부 현황은 아래 ＜표1＞과 같다.

○○○

(나) 처분청이 2023.4.4. 쟁점토지들에 대한 사용현황을 조사하고 작성한 출장보고서 주요내용은 아래 ＜표2＞와 같다.

＜표2＞ 출장보고서 주요내용

○○○

(다) 청구법인이 제출한 쟁점토지들의 사진 등에 따르면, 쟁점토지①은 불특정 다수인의 통행로로 사용되고 있는 사실이 나타나고, 쟁점토지①과 연접하여 차도가 존재하나 보행자가 통행할 수 있는 공도는 존재하지 아니한 사실이 나타난다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 이 건에 대하여 살펴본다.

(가) 「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로에 대하여는 재산세를 비과세하되,「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다고 규정하고 있다.

(나) 「지방세법 시행령」제108조 제1항 제1호 단서에서 “대지 안의 공지”를 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는「건축법」등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접 대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용·수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지 소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아 대지 소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 「지방세법 시행령」제108조 제1항 제1호 단서에서 정한 “대지 안의 공지”에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다.

또한, 재산세의 비과세 대상으로 규정하고 있는 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도라 함은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 재산세 비과세 대상이 되는 사도에 포함된다고 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임).

(다) 먼저 쟁점토지①에 대하여 살피건대, 처분청은 쟁점토지①가 재산세 비과세 대상인 사도로 보기 어렵다는 의견이다.

그러나, 처분청 및 청구법인이 제출한 사진 등에 의하면, 쟁점토지①은 이 건 토지상에 건축물을 신축하는 과정에서 건축선으로부터 일정한 거리를 띄어 건축함으로써 생긴 ‘대지안의 공지’의 일부라 하더라도 쟁점토지①를 제외하고는 별도의 보행자 도로가 없는 것으로 보이는 점,

토지 소유자인 청구법인은 일반인들이 쟁점토지①에 설치된 보행자 도로를 자유롭게 통행하는 것에 대하여 아무런 제약을 가하고 있지 않고, 차량진입 방지용 기둥이 세워져 있어 보행하기 위한 유일한 통행로인 경우로 보이며 일반인들의 자유로운 통행에 제공된 결과 청구법인이 쟁점토지①을 더 이상 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없어 보이는 점 등에 비추어,

쟁점토지① 중 일부는 불특정 다수인의 자유로운 통행에 제공되는 ‘사설 도로’로서 재산세 비과세대상에 해당되는 것으로 보는 것이 타당한 것으로 판단된다.

다만, 쟁점토지① 중 동쪽 가장자리부터 폭 1.1미터를 초과하는 부분은 이 건 토지상에 소재한 건축물의 부속토지로서 기능을 하여 ‘사설 도로’에 해당한다고 보기는 어렵다고 판단된다.

(라) 다음으로 쟁점토지②에 대하여 살피건대, 청구법인은 쟁점토지②를 ‘사설 도로’로 보아 재산세를 비과세하여야 한다고 주장한다.

그러나, 쟁점토지②는 동쪽 남측 가장자리에 설치된 조형물 사이에 위치하여 토지의 폭이 가장 좁은 곳이 0.58m로 일반 성인 1명이 겨우 통행할 수 있을 정도로 협소해 보이고, 제출된 사진상으로도 쟁점토지②를 이용하지 않더라도 통행이 불가능해 보이지 않는 점 등에 비추어 쟁점토지②는 청구법인이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 없는 것으로 보기 어려우므로 재산세 비과세 대상에 해당하는 ‘사설 도로’에 해당하는 것으로 보기 어렵다고 판단된다.

4. 결 론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 일부 이유 있으므로 「지방세기본법」제96조 제7항과 「국세기본법」제80조의2 및 제65조 제1항 제2호 및 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.

＜별지＞ 관련 법령

(1) 지방세법

제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.

1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지

(2) 지방세법 시행령

제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로 : 「도로법」에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만,「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.

(3) 건축법

제43조(공개 공지 등의 확보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개 공지(空地: 공터) 또는 공개 공간을 설치하여야 한다.

1. 일반주거지역, 준주거지역

2. 상업지역

3. 준공업지역

4. 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 도시화의 가능성이 크거나 노후 산업단지의 정비가 필요하다고 인정하여 지정·공고하는 지역

제46조(건축선의 지정) ① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 "건축선(建築線)"이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제1항 제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다.

제58조(대지 안의 공지) 건축물을 건축하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역·용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.

(4) 건축법 시행령

제27조의2(공개 공지 등의 확보) ① 법 제43조 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 대지에는 공개 공지 또는 공개 공간(이하 이 조에서 “공개공지등”이라 한다)을 확보하여야 한다.

1. 문화 및 집회시설, 종교시설, 판매시설(「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」에 따른 농수산물유통시설은 제외한다), 운수시설(여객용 시설만 해당한다), 업무시설 및 숙박시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 건축물

2. 그 밖에 다중이 이용하는 시설로서 건축조례로 정하는 건축물

② 공개공지등의 면적은 대지면적의 100분의 10 이하의 범위에서 건축조례로 정한다. 이 경우 법 제42조에 따른 조경면적과 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」 제14조 제1항 제1호에 따른 매장문화재의 현지보존 조치 면적을 공개공지등의 면적으로 할 수 있다.

③ 제1항에 따라 공개공지등을 확보할 때에는 공중(公衆)이 이용할 수 있도록 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다. 이 경우 공개 공지는 필로티의 구조로 설치할 수 있다.

1. 삭제 ＜2014.10.14.＞

2. 공개공지등에는 물건을 쌓아 놓거나 출입을 차단하는 시설을 설치하지 아니할 것

3. 환경친화적으로 편리하게 이용할 수 있도록 긴 의자 또는 파고라 등 건축조례로 정하는 시설을 설치할 것

④ 제1항에 따른 건축물(제1항에 따른 건축물과 제1항에 해당되지 아니하는 건축물이 하나의 건축물로 복합된 경우를 포함한다)에 공개공지등을 설치하는 경우에는 법 제43조 제2항에 따라 다음 각 호의 범위에서 대지면적에 대한 공개공지등 면적 비율에 따라 법 제56조 및 제60조를 완화하여 적용한다. 다만, 다음 각 호의 범위에서 건축조례로 정한 기준이 완화 비율보다 큰 경우에는 해당 건축조례로 정하는 바에 따른다.

1. 법 제56조에 따른 용적률은 해당 지역에 적용하는 용적률의 1.2배 이하

2. 법 제60조에 따른 높이 제한은 해당 건축물에 적용하는 높이기준의 1.2배 이하

⑤ 제1항에 따른 공개공지등의 설치대상이 아닌 건축물(「주택법」 제15조 제1항에 따른 사업계획승인 대상인 공동주택 중 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 것 외의 공동주택은 제외한다)의 대지에 제2항 및 제3항에 적합한 공개 공지를 설치하는 경우에는 제4항을 준용한다.

⑥ 공개공지등에는 연간 60일 이내의 기간 동안 건축조례로 정하는 바에 따라 주민들을 위한 문화행사를 열거나 판촉활동을 할 수 있다. 다만, 울타리를 설치하는 등 공중이 해당 공개공지등을 이용하는데 지장을 주는 행위를 해서는 아니 된다.

제80조의2(대지 안의 공지) 법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다. 이하 같다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지, 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다.