2024년도 재산세 과세기준일 현재 청구법인에게 쟁점토지에서 6개월 이상 공사가 중단된 데에 ‘정당한 사유’가 있었던 것으로 보는 것이 타당하다고 할 것이므로 처분청이 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 청구법인에게 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 있다고 판단됨.

이유 1. 처분개요 가. 처분청은 2024년 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 소유하고 있는 경기도 고양시OOO외 4필지 토지 88,974.2㎡에 대하여 종합합산ㆍ별도합산 및 분리과세대상으로 구분하고, 「지방세법」 제4조 제1항에 따른 시가표준액에 공정시장가액비율(70%)을 적용하여 과세표준액을 산정한 후 같은 법 제111조 제1항 제1호 각목의 세율을 적용하여 산출한 토지분 재산세OOO원, 지방교육세 OOO원 합계OOO원을 2024.9.11. 청구법인에게 부과ㆍ고지하였다. 나. 청구법인은 이에 불복하여 2024.12.3. 심판청구를 제기하였다. 2. 청구법인 주장 및 처분청 의견 가. 청구법인 주장 청구법인의 소유 토지 중 경기도 고양시 일산동구 장항동 1809 소재 토지 22,710.5m²(이하 “쟁점토지”라 한다)는 정당한 사유로 공사가 중단된 사정이 있으므로 이를 종합합산과세대상으로 보아 과세한 처분은 위법하다. (1) 쟁점토지의 취득과 사업진행 경과 등은 다음과 같다. 청구법인은 2016.5.20. 경기도 및 경기도시공사와 경기도 고양시 OOO일원 고양관광문화단지를 한류문화 확대ㆍ재생산을 위한 관광ㆍ문화ㆍIT 접목 문화교류 공간으로 개발하는 ‘A 조성사업’(이하 “쟁점사업”이라 한다)에 관한 기본협약을 체결하였다. 청구법인은 기본협약에 따라 사업구역 내 토지를 매입하거나 대부하여 그 지상에 상업시설, 숙박시설 및 테마파크를 주요 시설로 하는 A를 조성할 의무를 부담하게 되었다. 청구법인은 2016년 7월 경 경기도시공사와 쟁점토지에 대한 매매계약을 체결하였고, 동시에 매도인 경기도시공사로부터 쟁점토지에 대한 사용승낙을 받아 B 주식회사와 공사기간을 2016년 7월부터 2018년 12월로 하는 건설공사 도급계약을 체결하였으며, 쟁점사업에 따른 호텔 및 중형공연장을 건설하기로 한 공사에 착수하였으나, 정당한 사유로 2019년 말 공사가 중단되었다. (2) 관련 판례와 결정례는 다음과 같다. (가) 대법원은 정당한 사유에 대하여 “법령에 의한 건축의 금지나 제한 등과 같이 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적 사유는 물론 법인이 정상적인 노력과 추진을 다하였음에도 불구하고 부득이 건축공사를 중단할 수밖에 없게 된 내부적 사유가 모두 포함되고, ‘정당한 사유’의 유무는 해당 법인이 영리법인인지 여부, 건축공사의 규모, 건축공사의 완공에 걸리는 기간의 장단, 건축공사를 진행할 수 없는 법령상ㆍ사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 건축공사를 진행하기 위하여 진지한 노력을 다하였는지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 한다”고 판시하였다(대법원 2002.12.6. 선고 2002두8398 판결). (나) 조세심판원도 건설사가 호텔 및 아파트 등의 건축허가를 받고 공사에 착수하였다가 관할 지방자체단체의 요청으로 제출한 지구단위계획변경 주민제안의 승인 지연 등의 사정으로 6개월 이상 공사를 중단한 사안에서 지구단위계획 변경과 관련하여 건설사는 구청의 요구를 수용하기 위해 구청과 수 차례 협의하고 그 과정에서 기술적이고 전문적인 사항의 보완요구에도 성실하게 응한 점, 지구단위계획이 변경되면 건축공사의 중요한 부분에 변경이 발생하므로 건설사로서는 구청의 최종 변경결정이 있기 전까지는 기존 계획대로 공사를 진행할 수 없었던 점 등을 근거로 공사 중단의 정당한 사유가 인정된다고 판단하였다(조심 2023지323, 2023.5.17.). 또한 유사한 사안에서 “구청에 건축관계자 변경신고의 조속한 수리요구를 두 차례에 걸쳐 촉구하였으나 구청이 이를 받아들이지 아니하였으며, 결국 구청은 2020년 재산세 과세기준일이 경과한 2020.7.2. 당초 청구법인이 제출한 서류에 기해 청구법인의 건축설계변경 허가를 하였는바, 청구법인이 공사재개를 위하여 노력을 다한 사실이 인정되고, 청구법인에게 2020년 재산세 과세기준일 현재 6개월 이상 공사가 중단된 데에 ‘정당한 사유’가 있었던 것으로 봄이 타당해 보이는 점 등에 비추어 처분청이 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 청구법인에게 종합부동산세 및 농어촌특별세를 부과한 이 건 처분은 잘못이 있다”고 판단하기도 하였다(조심 2021인1885, 2021.11.11.). (3) 쟁점토지에 공사가 중단된 데에는 다음과 같은 ‘정당한 사유’가 있다. (가) 청구법인은 고의로 쟁점토지에서 공사를 중단할 아무런 이유가 없다. 청구법인은 건설도급공사 계약체결일로부터 불과 3주 만에 쟁점토지에 쟁점사업에 따른 호텔 및 중형공연장을 건축하기 위한 공사에 착수하였다. 이에 쟁점토지에서는 터파기나 구조물 공사와 같이 건물을 신축하기 위한 공사가 이루어졌고, 처분청도 이를 인정하여 ‘공사에 착수한 건축물의 부속토지’로서 별도합산과세대상으로 구분하였으므로 청구법인이 쟁점토지에서 건축물의 공사를 진행한 사실에 대해서는 다툼이 없다. 청구법인이 쟁점토지에서 진행되는 공사의 완성이 지연되는 경우, 1일당 약OOO원의 지체상금을 부담하므로(기본협약 제10조) 오히려 청구법인으로서는 쟁점토지에서 이루어지는 공사를 하루라도 빨리 진행하여 완성시키고자 하는 유인이 있을 뿐이었다. (나) 쟁점토지에서의 공사중단은 경기도의회 행정사무조사, 행정청의 사업계획변경승인 지연 등 행정관청으로부터 비롯된 사정으로 인한 것이다. 청구법인이 쟁점토지에서 공사를 착공한 뒤, 경기도의회가 쟁점사업에 대하여 행정사무조사를 실시하였고, 이후로도 여러 차례 쟁점사업에 관한 계획이 변경되었다. 쟁점토지에서 진행되는 공사는 쟁점사업의 일환으로 진행되는 것이기 때문에 사업계획 변경의 영향을 받을 수밖에 없는데 쟁점사업의 계획이 아래 <표1>과 같이 여러 차례 변경됨에 따라 쟁점토지에서 진행될 공사의 내용 또한 계속하여 변경되었으며, 청구법인으로서는 사업계획이 확정되기 전까지는 관련 공사를 진행할 수 없었다. <표1> 기간별 사건 발생 내역 ○○○ 특히 2019년 4월 경에는 테마파크 내에 대형공연장을 건설하는 것으로 사업계획이 변경ㆍ제출되었고, 2021년 11월 경에는 대형공연장 건설을 이유로 당초 쟁점토지에 건축될 예정되어 있던 중형복합공연장의 건설을 취소하는 것으로 사업계획이 변경ㆍ제출되었다. 이러한 사업계획의 변경은 쟁점토지에서 중형복합공연장을 건축할 것인지 여부를 결정하는 것이므로 청구법인으로서는 사업계획의 최종승인 이전까지 기존 계획대로 공사를 진행하는 것이 불가능하였다. (다) 청구법인은 장애사유에도 불구하고 쟁점토지에서 공사를 진행하기 위한 진지한 노력을 다하고 있다. 청구법인은 중형공연장을 건축하고자 하는 사업계획이 취소된 이후 경기도 및 고양시와 쟁점토지 상에 오피스 및 랜드마크 시설을 조상하는 내용으로의 사업계획의 조정 및 수정에 관하여 협의를 진행하고, 사업계획 변경승인, 개별 건축에 관한 인ㆍ허가를 받아 공사를 재개할 수 있는 여건을 형성하였다. 뿐만 아니라 청구법인은 위와 같은 장애사유만 해소된다면 언제든지 공사를 재개할 수 있도록 B 주식회사와 체결한 건설공사 도급계약의 기간을 계속적으로 연장하며 2023.6.30.까지 계약을 유지하였고, 2023.6.30. 주식회사 OOO과 공사기간을 2023.7.1.부터 2025.6.30.까지로 하는 공사도급계약을 새로이 체결하여 기존의 가설 시설물과 현장 유지, 관리 및 점검하도록 조치해 둔 상황이다. (라) 한국전력공사의 전력공급 불가통보도 공사를 중단시킨 외부적 사유이다. 공사과정에서 대용량의 전력공급이 요구됨에 따라 공사의 착공 전부터 청구법인을 비롯한 사업 참여자들과 한국전력공사 간에 전력공급 가능 여부, 용량 등에 관한 논의가 계속되어 왔고, 한국전력공사는 전력공급이 가능하다는 입장이었으나, 청구법인이 쟁점토지 상에서의 공사를 다시 추진하는 가운데 한국전력공사는 2023년 2월 경 청구법인에 대하여 필요한 전력을 공급할 수 없다고 통보하였으며, 이는 관련 공사의 또 다른 중단사유가 되었다. 중형변전소가 건립되는 2028년 이후에야 정상적으로 전력을 공급받을 수 있을 것으로 예상되나 전력공급이 가능한 시기를 구체적으로 예측하기는 어려운 상황이다. 따라서 청구법인은 쟁점토지에서의 공사를 진행할 수 없게 되었고, 이는 공사 중단의 정당한 사유가 된다고 할 것이다. (마) 쟁점토지 공사 중단의 정당한 사유를 판단함에 있어 건축물의 부속토지를 별도합산과세대상으로 규정한 입법취지 또한 참작되어야 한다. 1) 헌법재판소는 건축물의 부속토지를 별도합산과세대상으로 규정한 입법취지에 관하여 “건축물의 부속토지는 경제활동에 사용되고 있다는 유력한 징표로 볼 수 있고, 어떤 토지가 경제활동에 사용되는 경우에는 투기목적으로 보유할 개연성이 낮으며, 따라서 세금을 중과하여 토지의 과다보유를 억제할 필요성도 크지 않다는 점을 고려하여 종합합산과세대상과 달리 취급한다는 의미로 이해할 수 있다”고 판시하였다(헌법재판소 2010.12.18. 선고 2008헌가27ㆍ2010헌바153ㆍ365 결정). 2) 이와 같은 입법취지에 따르면 공사에 착수한 건축물의 부속토지의 경우 비록 건축물이 미처 완공되지 않았더라도 해당 토지는 투기목적으로 보유되고 있는 것이 아니라 경제활동에 사용될 예정에 있는 것으로 볼 수 있으므로 이를 건축물의 부속토지로 동일하게 보아 별도합산과세대상으로 분류하고 있다는 점이 확인되고, 다만 정당한 사유가 없음에도 공사가 6개월 이상 중단된 경우에는 이를 ‘경제활동에 제공되는 듯한 외관을 가장하여 실제로는 투기 목적으로 보유하는 경우’로 볼 수 있으므로 외관상으로는 공사에 착수한 건축물의 부속토지라고 하더라도 별도합산과세대상에서 제외된다. 3) 청구법인의 경우 경기도와 체결한 기본협약에 따라 경기도시공사로부터 쟁점토지를 취득하였을 뿐만 아니라 기본협약이 유효한 이상 쟁점토지를 개발할 의무를 부담하므로 쟁점토지를 임의로 매각할 수도 없었다. 따라서 청구법인이 쟁점토지를 투기목적으로 보유하고 있다고 볼 수 없고, 오히려 쟁점토지는 취득 이후 일관되게 공사부지로서의 목적과 용도를 유지하면서 경제활동에 사용되고 있다. (4) 처분청 의견에 대한 청구법인의 추가 항변은 다음과 같다. (가) 처분청은 쟁점토지에서의 공사중단이 청구법인의 내부사정ㆍ자금사정이나 수익상의 문제 등으로 인한 것이라는 의견이나, 청구법인은 쟁점사업의 진행을 위하여 도급계약을 연장하고, 현장 유지를 위한 인력과 예산을 지속적으로 투입해 왔으며, 국토교통부 민관합동 PF조정위원회에도 사업 지속을 위한 조정안을 요청한 바 있다. 이러한 노력은 공사중단의 원인이 청구법인의 자금부족이나 내부사정 때문이 아니라 외부적 사정에 기인함을 보여준다. 또한 2023년 2월 경 공사 진행의 전제조건인 전력공급이 거절됨으로써 자금사정이나 내부적인 노력 여부와 무관하게 실제 공사 재개가 불가능한 상황이 추가로 발생하였는바, 청구법인이 내부적으로 공사를 진행하기 위하여 정상적인 노력을 다하였음에도 부득이하게 공사를 진행하지 못한 경우에 해당한다고 할 것이다. (나) 처분청은 행정관청이 공사를 규제하거나 법령상 제한한 것은 아니므로 사업계획 변경승인 지연이 정당한 사유가 될 수 없다는 의견이나, 기본협약 제11조 등을 보면 청구법인이 독자적으로 사업계획을 변경할 수 없고, 경기도 및 경기도시공사의 요구 내지 동의가 필요한 구조로서, 청구법인이 사업계획 변경을 신청하면 청구법인으로서는 사업계획 변경에 대한 경기도의 최종 판단을 기다렸다가 공사를 진행할 수밖에 없으며, 실제로도 쟁점사업에 대하여 총 4차례의 사업계획 변경이 모두 승인되어 변경의 필요성까지 확인된 이상 변경에 대한 승인이 있기 전 공사를 재개하지 않은 것은 공사중지의 정당한 사유가 있다고 볼 수 있다. (다) 처분청은 2022년 1월 4차 사업계획 승인 이후 공사재개가 가능하였다는 의견이나, 이는 사업계획 승인과 실제 공사 착공 가능성 간의 실질적 차이를 간과한 것이다. 4차 사업계획 승인 이후에도 고양시는 쟁점토지를 포함한 2필지의 랜드마크 시설 도입을 전제로 한 개발계획 변경을 요청하였고, 이에 따라 청구법인은 기존 계획의 재조정 및 설계 변경을 추진하지 않을 수 없는 상황에 놓이게 되었다. 아래 <표2>와 같이 4차 사업계획 승인 이후로도 고양시 측 요청에 따라 기존 개발계획의 변경이 불가피했고, 그 변경내용은 A6부지 지구단위계획 변경을 수반하는 것으로 이 건 공사진행과도 직결되는 상황이었다. 공공기관의 요청으로 인한 개발계획 변경 추진 상황에서는 기존 계획에 따라 공사를 재개하는 것이 사실상 불가능한 데다 일련의 과정 중에 한국전력공사로부터 전력공급 불가 통보까지 받은 것으로 이는 공사를 재개할 수 없는 실질적 장애에 해당함이 분명하다. <표2> 기간별 세부 진행 경과 ○○○ (라) 처분청은 한국전력공사의 전력공급 불가 통보가 쟁점토지에서 공사를 진행할 수 없는 사유가 아니었다는 의견이나, 이는 사실과 다르다. 1) 처분청은 한국전력공사가 전력공급 불가 통보를 하기 전부터 공사가 중단된 상태였고, 공사재개를 위한 의사표지도 하지 않았으므로 전력공급 불가통보가 공사 중단의 원인이 아니었다는 의견이나, 재산세는 과세기준일 현재의 상태를 기준으로 과세요건을 판단하여야 하므로(대법원 2009.10.29. 선고 2007두7741 판결), 과거부터 중단된 상태였는지 여부와 무관하게 그 시점에 정당한 사유가 있었는지를 살펴야 하고, 2023년 2월경 이루어진 전력공급 불가 통보는 과세기준일 현재 공사 중단에 대한 사유로 충분하다. 또한 청구법인은 고양시와 각종 협의를 하는 등 공사를 재개하기 위한 노력을 추진하였으므로 공사 재개를 위한 의사표시조차 하지 않은 상황과 다르다. 2) 처분청은 사업계획 변경없이 쟁점사업을 진행하였다면 이미 공사가 완료되어 전력공급 문제가 발생하지 않았을 것이라는 의견이나, 사업계획 변경 여부를 청구법인이 임의로 결정할 수 없고, 처분청은 사업계획 변경 및 승인 절차의 불가피성과 그로 인한 시간 소요를 청구법인이 당연히 수인해야 한다는 취지로 설명하면서도 동시에 그러한 절차를 무시하고 신속하게 사업을 진행하였어야 했다고 하는 것으로 모순적이라고 할 것이며, 전력공급은 다양한 요인에 따라 변동되는바 이는 전형적으로 청구법인의 통제 범위를 벗어나는 외부적 장애사유에 해당한다. 3) 처분청은 전력공급 불가통보는 쟁점토지와 관련없다는 의견이나, 쟁점사업은 복합시설 단지를 전제로 구성된 통합 개발 구조이고, 전력공급 설계 또한 단지 단위로 되어 있으므로 쟁점토지가 아닌 T1 부지에 대한 전체 전력계획의 변경 또는 철회는 쟁점토지에도 사실상 동일한 효과를 미친다. (마) 이 건 처분은 「종합부동산세법」 입법취지에 배치되고, 쟁점사업의 목적과 특수성을 간과하여 합목적성을 결여한 위법 또는 부당한 처분에 해당한다. 쟁점사업은 단순한 영리 목적의 민간개발이 아니라 국가 산업 경쟁력 강화 및 균형 발전이라는 고도의 공공적 목적을 지닌 도시개발사업의 일환으로 추진되었고, 따라서 쟁점토지는 토지의 보유 목적이나 사용 계획 자체가 공공기획적 성격을 갖고 있으며, 단기적인 시세 차익을 도모하거나 투기적 동기로 장기간 방치된 경우와는 명백히 구별된다. 따라서 이를 종합합산과세대상 토지로 분류하는 것은 법의 입법취지에 배치된다고 할 것이다. 나. 처분청 의견 (1) 「지방세법」 제106조 제1항은 토지에 대한 재산세 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하고, 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지 등을 별도합산과세대상으로, 공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지 등을 분리과세대상으로 각 규정하면서 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지를 종합합산과세대상으로 규정하고 있으며, 「지방세법 시행령」 제101조 제1항은 「지방세법」제106조 제1항 제2호 가목의 “공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지”를 특별시지역ㆍ광역시지역 및 시지역(읍ㆍ면지역, 산업단지, 공업지역 등은 제외)의 공장용 건축물의 부속토지로서 공장용 건축물의 바닥면적에 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 범위의 토지 등에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다고 규정하고 있고, 「지방세법 시행령」제103조 제1항 제3호에서 제101조 제1항에 따른 건축물의 범위에는「건축법」에 따른 건축허가를 받거나 건축신고를 한 건축물로서 같은 법에 따른 공사계획을 신고하고 공사에 착수한 건축물을 포함하나, 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다고 규정하고 있다. (2) 위의 규정에서 ‘정당한 사유’란 사업주체 내부사정이 아닌 사업주체 외부의 불가항력적인 사정 즉 천재지변이나 건축의 금지나 제한, 건축공사를 진행할 수 없는 법령상ㆍ사실상의 장애사유 및 장애정도, 행정관청의 중지명령 등 외부적인 사유에 의하여 불가피하게 공사를 진행할 수 없는 불가피한 사유를 말하는 것(행정안전부 2008.12.22. 지방세운영과-2636 해석 참조)이고, 법원도 공사 중단의 ‘정당한 사유’란 공사를 중단한 사유가 행정관청의 금지ㆍ제한 등 외부적인 사유로 인한 것이거나 또는 내부적으로 공사를 진행하기 위하여 정상적인 노력을 다하였음에도 부득이하게 공사를 진행하지 못한 경우를 말하는 것이며, 납세의무자가 그 자체의 자금사정이나 수익상의 문제 등으로 공사를 중단하거나 방치한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이에 해당하지 아니할 것(대법원 2015.7.23. 선고 2015두39248 판결 참조)이라고 판시하고 있다. (3) 청구법인은 경기도의회 행정사무조사 및 여러 차례의 사업계획 변경 과정에서 경기도의 승인 지연으로 쟁점토지에서 공사를 진행할 수 없었다고 주장하나, 사업계획 변경 승인 지연이라는 것은 청구법인의 일방적 주장일 뿐 사업계획 변경 신청으로 인해 행정관청에서 쟁점사업에 대한 공사를 규제하거나 법령상 제한하였다고 볼 만한 객관적인 자료를 제시하지 못하고 있으므로 단지 사업계획변경을 신청하고 승인하기까지의 기간이 길다는 것을 정당한 사유로 인정하기는 어렵다. 청구법인이 제시한 기본협약서 제11조(사업계획의 이행)에는 사업계획 내용에 대한 조정이 있을 수 있고, 청구법인은 이를 수인하여야 한다는 내용을 명시하고 있으므로 청구법인은 사업계획 변경과 승인에 대해 충분히 예측할 수 있었던 일이라 할 것이며, 재산세는 매년 과세기준일(6.1.) 현재 현황 및 이용상황에 따라 독립적으로 납세의무가 성립하는 것(대법원 2009.10.29. 선고 2007두7741 판결)으로 이 건 심판청구의 대상이 되는 2024년 과세기준일 현재를 기준으로 하여 쟁점토지의 현황에 따라 공사 중단의 정당한 사유를 판단하여야 한다. 청구법인도 인정하였듯이 쟁점토지에서는 2019년 1월부터 공사가 중단되었고, 2022년 항공사진과 2024년 5월 처분청의 출장복명 사진에서 보듯이 공사가 진행되었다고 할 만한 변화도 거의 없으며, 청구법인에서 2023.7.11. 신청한 행위자 변경 신고 시 제출한 서류에서는 공사중단에 관한 서류가 첨부되어 있다. 청구법인은 공사중단의 이유를 사업계획 변경신청시 경기도의 승인지연을 사유로 서술하고 있지만 청구법인이 제시한 기간별 사유발생 내역을 살펴보면 2022년 1월 4차 사업계획서 승인이 완료되었으므로 청구법인이 주장하는 공사중단의 정당한 사유는 2024년 재산세 부과 시 고려할 사항이 아니다. (4) 청구법인은 장애사유만 해소된다면 언제든지 공사를 재개할 수 있도록 건축공사를 진행하기 위한 진지한 노력을 다하였다고 주장하나, 쟁점토지의 건축 사업계획이 취소된 것은 청구법인이 제시한 자료에 의하면 2022년 1월 4차 사업계획이 승인이 난 이후 실제로 공사를 위한 작업을 재개할 수 있음에도 공사를 재개하지 않았다는 것은 공사개시의 의지가 없는 것으로 보여지고, 업무시설 조성을 위한 협의를 진행하였으며, 2023.6.30.까지 도급 계약 기간을 연장하고 이후 2025.6.30.까지 현장유지, 관리를 위한 도급계약을 맺은 내용으로는 공사진행을 위한 진지한 노력을 하였다고 볼 수 없다. 청구법인이 공사를 중단한 것은 사업상의 필요에 따라 선택한 것으로 청구법인의 내부적 사정에서 기인한다고 여겨지고, 정상적 노력과 추진을 다하였음에도 부득이 건축공사를 중단할 수밖에 없는 경우라 할 수 없다. (5) 청구법인은 당초 한국전력공사와 논의 결과 전력의 공급이 가능하다고 하였으나, 2023.2.1. 한국전력공사의 전력 공급 불가 통보로 인한 외부적 사유로 공사가 중단되었다고 주장하나, 쟁점토지는 한국전력공사의 통보(2023.2.1.)가 있기 전부터 이미 공사는 중단된 상태였고, 공사 재개를 위한 의사표시도 하지 않았으므로 한국전력공사의 전력공급불가 통보 때문에 공사를 진행할 수 없는 상황은 아니었다. 청구법인은 쟁점사업을 진행하면서 전력수급 없이 공사 진행이 불가능하다는 것을 알았을 것이고, 사업계획변경으로 공사가 지연될수록 주변 개발에 따른 상황변화로 전력수급이 어려울 수 있다는 사실도 충분히 예측할 수 있었을 것이며, 사업계획의 변경 없이 예정대로 쟁점사업을 진행하였더라면 이미 공사가 완료되었을 것이어서 전력 공급에 차질이 발생하는 일은 없었을 것이다. 또한 한국전력공사에서 전력 공급이 가능하다고 한 토지는 T2 토지이고, 공급불가 통보를 받은 토지는 T1 토지로서, 쟁점토지가 아니므로 쟁점토지는 한국전력공사로부터 전력 공급이 불가능하다는 통보를 받은 사실이 없다. 이런 상황이 된 것은 청구법인의 내부적 사정에 의해 공사중단이 초래된 것이고 전력공급 중단은 공사중단 지연에 따라 주변상황이 바뀌어서 초래된 것이므로 정당한 사유라 할 수 없다. (6) 청구법인은 건축공사 등을 위해 진지한 노력을 다하였음에도 시간적 여유가 없어 공사를 진행하지 못하였다고 볼 만한 특별한 사정이 확인되지 아니할 뿐만 아니라, 법령상의 장애 또는 행정관청의 귀책 등 불가항력적인 외부적 사유가 있다고 보이지 않으므로 쟁점토지가 6개월 이상 공사를 중단할 수밖에 없었던 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다 할 것이다. 위의 내용을 종합해 보면 쟁점토지는 정당한 사유 없이 공사가 중단된 토지에 해당한다고 판단되므로 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 적법한 것으로 청구법인의 주장은 이유없다 할 것이다. 3. 심리 및 판단 가. 쟁점 2024년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 건축공사가 6개월 이상 중단된 정당한 사유가 있으므로, 쟁점토지가 별도합산과세대상이라는 청구주장의 당부 나. 관련 법령 (1) 지방세법 제106조(과세대상의 구분 등) 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산 과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다. 1. 종합합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지 2. 별도합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지 가. 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지 (2) 지방세법 시행령 제101조(별도합산과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제2호 가목에서 “공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 다만, 「건축법」 등 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용 중인 건축물의 부속토지는 제외한다. 제103조(건축물의 범위 등) ① 제101조 제1항에 따른 건축물의 범위에는 다음 각 호의 건축물을 포함한다. 3. 「건축법」에 따른 건축허가를 받거나 건축신고를 한 건축물로서 같은 법에 따른 공사계획을 신고하고 공사에 착수한 건축물[개발사업 관계법령에 따른 개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 같은 법령에 따른 개발사업 실시계획의 승인을 받아 그 개발사업에 제공하는 토지(법 제106조 제1항 제3호에 따른 분리과세대상이 되는 토지는 제외한다)로서 건축물의 부속토지로 사용하기 위하여 토지조성공사에 착수하여 준공검사 또는 사용허가를 받기 전까지의 토지에 건축이 예정된 건축물(관계 행정기관이 허가 등으로 그 건축물의 용도 및 바닥면적을 확인한 건축물을 말한다)을 포함한다]. 다만, 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다. 제109조(공정시장가액비율) 법 제110조 제1항 각 호 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 공정시장가액비율"이란 다음 각 호의 비율을 말한다. 1. 토지 및 건축물 : 시가표준액의 100분의 70 제119조(재산세의 현황부과) 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상 현황에 따라 재산세를 부과한다. 다. 사실관계 및 판단 (1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 따르면, 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) 청구법인은 2015.12.22. 부동산 임대업, 매매업, 관리업, 개발업, 공급업 및 그 밖의 부동산업을 목적사업으로 하여 설립된 법인이다. (나) 쟁점토지와 관련한 건축허가 이력은 아래 <표3>과 같다. <표3> 쟁점토지 관련 건축허가 이력 ○○○ (다) 청구법인이 제출한 “A 사업 기본협약서”에 따르면 2016.5.20. 경기도, 경기도시공사, 청구법인은 다음과 같은 기본협약을 체결한 것으로 나타나고, 이에 따른 공급토지 현황 등은 아래 <표4>와 같다. <기본협약 내용 일부(발췌)> ○○○ <표4> 공급토지 현황 ○○○ (라) 청구법인이 제출한 도급계약서에 따르면, 쟁점토지에 대 2016.7.27. 도급인을 OOO 주식회사, 수급인 B 주식회사로 하여 호텔 /공연장 신축을 위한 도급계약이 체결되었고, 이에 따르면 공사기간을 2016.7.27.∼2018.12.31.로 하여 계약금액OOO억원(공급가액 OOO원, 부가가치세 120억원)으로 계약이 체결되었으며, 이후 2019.12.31., 2020.12.31., 2021.12.31., 2023.6.30.로 기간이 각 연장된 것으로 나타난다. (마) 청구법인은 2023.6.30. 주식회사 OOO과 쟁점토지에서의 호텔/공연장 신축 관련 도급계약서를 체결하였고, 공사기간은 2023.7.1.∼2025.6.30.이며, 계약금액은 OOO원으로 확인된다. (바) 한국전력공사는 2023.2.1. T1부지에 대하여 전력공급 불가통보를 하였고, 2024.8.23. 쟁점토지에 대하여도 전력공급 불가통보를 한 것으로 나타나며, 청구법인은 쟁점토지와 T1부지 모두 상용전력은 ‘호수변전소’로 동일하다고 주장한다. (사) 2022년 5월 고양시 지방세 세무조사에서 쟁점토지가 2019년 1월 이후 공사중단됨을 확인하고, 별도합산과세에서 종합합산과세로 변경하여 재산세 차액을 부과하였으며, 그 내역은 아래 <표5>와 같다. <표5> 2020년 및 2021년 쟁점토지의 재산세 부과 내역 (단위 : 원) ○○○ (아) 처분청이 2024.6.9. 출장을 통해 쟁점토지를 촬영한 사진은 다음과 같다. ○○○ (자) 2023.10.16.자 언론보도자료에 따르면, 청구법인은 2023.10.13. 국토교통부가 건설투자사업(PF) 부실화를 막기 위해 만든 민관합동 PF조정위원회에 조정신청을 하였고, 민관합동 PF조정위원회는 2023.12.27. 청구법인 및 경기도, 고양시에 ‘OOO 완공기한 연장 및 지체상금 감면 및 미착공 사업부지 공공용 활용 제안’ 등을 권고하는 내용의 조정안을 통보한 것으로 나타난다. (차) 2024.7.1.자 언론보도자료에 따르면, 2024년 6월 말 경기도-청구법인간의 쟁점사업이 해지되었고, 2024.9.10. 언론보도자료에 따르면 2024년 9월 청구법인도 해제를 인정한 것으로 나타난다. (2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 이 건에 대하여 살펴본다. (가) 「지방세법」 제106조 제1항 제2호는 별도합산과세대상 토지를 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 대통령령으로 정하는 일정한 토지로 규정하면서, 그 가목에서 ‘공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지’를 포함하고 있고, 같은 법 시행령 제101조 제1항은 위 규정에 따른 건축물의 부속토지를 일정한 요건을 충족하는 건축물의 부속토지로 정의하며, 그 제2호에서는 일정한 부속토지를 제외한 후 건축물의 바닥면적에 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위의 토지를 규정하고 있고, 같은 영 제103조 제1항 제3호는 제101조 제1항에 따른 건축물의 범위에 「건축법」에 따라 건축허가를 받거나 건축신고를 하고 공사계획을 신고한 후 실제 공사에 착수한 건축물을 포함하되, 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외된다고 규정하고 있다. (나) 「지방세법 시행령」 제103조 제1항 제3호 단서에서 규정하고 있는 ‘정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우’에서의 ‘정당한 사유’에는 법령에 의한 금지ㆍ제한 등 납세의무자가 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 건축공사에 착공하여 공사진행을 위한 정상적인 노력을 다하였으나 시간적인 여유가 없어 장기간 공사를 중단한 내부적인 사유도 포함되며, 정당한 사유의 유무는 건축 중인 건축물의 공사기간의 장단, 건축공사를 중단할 수밖에 없는 법령상, 사실상의 장애 사유 및 정도, 납세의무자가 건축공사를 진행하기 위하여 진지한 노력을 다하였는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것(대법원 2014.2.13. 선고 2013두18582 판결, 같은 뜻임)이다. (다) 처분청은 청구법인이 쟁점토지에서 6개월 이상 공사가 중단된 것에 대해 행정청의 공사 규제나 법령상 제한이 있었다고 보기 어려우므로 청구법인이 주장하는 사유들을 “정당한 사유”로 보기 어렵다는 의견이나, 청구법인이 2016년 8월 쟁점토지에서 중형공연장 설립을 위한 공사에 착공한 뒤 1∼4차에 걸친 사업계획의 변경과 승인, 행정사무조사 및 건축허가 승인을 위한 기간이 총 56개월이 소요되는 등 쟁점토지에서 공사를 계속할 수 없었던 사실상의 장애사유가 있었던 것으로 보이고, 청구법인이 2016.5.20. 경기도, 경기도시공사 등과 체결한 “A 사업 기본협약서”에 따르면 제11조에서 청구법인은 사업계획을 변경하기 위해서는 경기도 및 경기도시공사의 요구 또는 동의가 필요한 것으로 확인되며, 청구법인은 매 사업계획 변경시마다 협의를 진행하면서 변경된 사업계획서를 제출하고, 경기도와 ‘A의 성공적 조성을 위한 협약’ 등을 체결하였으며, 2023.6.30. 주식회사 진성종합건설과 공사기간을 2023.7.1.부터 2025.6.30.까지로 하는 공사도급계약을 새로이 체결하는 등 쟁점토지에서 공사를 계속하기 위한 노력을 꾸준히 해왔던 것으로 보이는 점, 2022년 1월 4차 사업계획이 승인된 이후 경기도 고양시의 요청으로 개발계획의 변경 등에 관한 협의를 고양시장과 진행하였으며, 한국전력공사로부터 2023년 쟁점토지와 연접한 T1토지에 대하여 전력공급 불가 통보를 받고, 2024.8.23. 쟁점토지에 대하여도 전력공급통보를 받은 것으로 보아 2024년 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점토지에 대해서도 공사를 진행할 수 있는 전력공급이 가능하였다고 보기 어려운 점 등에 비추어, 2024년 재산세 과세기준일 현재 청구법인에게 쟁점토지에서 6개월 이상 공사가 중단된 데에 ‘정당한 사유’가 있었던 것으로 보는 것이 타당하다고 할 것이므로 처분청이 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 청구법인에게 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 있다고 판단된다. 4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로 「지방세기본법」 제96조 제7항과 「국세기본법」 제80조의2 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.