이 건 재산세 등에서 처분청이 쟁점토지 중 재산세 비과세 대상인 사도로 볼 수 있는 쟁점①토지(서쪽측면), 쟁점②토지 중 도로 및 쟁점③토지에 대하여 부과한 처분은 잘못이 있다고 판단됨.

이유 1. 처분개요 가. 처분청은 2025년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 소유하고 있는 서울특별시 OOO외 8필지 17,651.16㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 「지방세법」제111조 제1항 제2호 가목에 따른 건축물의 부속토지 등으로 보아 별도합산 과세대상으로 구분한 후, 2025년도 토지분 재산세 OOO원, 재산세 도시지역분 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원(이하 “이 건 재산세 등”이라 한다)을 청구법인에게 2025.9.10. 부과ㆍ고지하였다. 나. 청구법인은 이에 불복하여 2025.11.25. 심판청구를 제기하였다. 2. 청구법인 주장 및 처분청 의견 가. 청구법인 주장 청구법인의 이 건 토지 중 아래 쟁점①토지부터 쟁점⑥토지까지의 1,992.32㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)는 「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호 따른 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사도라고 볼 수 있으므로 이 건 재산세 등에서 그에 상당하는 재산세는 경정되어야 한다. < 쟁점토지 현황 > ○○○ (1) 쟁점토지의 발생 경위 (가) 통합별관 증축 및 본관 대수선 공사 실시 청구법인의 종전 본점 건물은 서울 OOO외 7필지 위에 위치하고 있었고, 총 5개의 건물로 구성되어 있었다. ○○○ 그런데 청구법인의 본부 건물은 「통합방위법」 제2조 제13호 및 「국가중요시설 지정 및 방호 훈령」제7조 제1항 제1호 다목에 따른 ‘가급 국가중요시설’에 해당함에도 5개로 나누어져 있어 테러에 취약한 약점이 존재하였다. 또한 본관은 1987년, 구관은 1912년, 제1별관은 1963년, 제2별관은 1932년 건축되어 내진 설계 등이 충분하지 못하였고, 시설 노후화도 심각한 상태였다. 이에 청구법인은 2017년경부터 (ⅰ) 제1별관 및 본관 일부 철거 후 ‘통합별관’ 증축, (ⅱ) 제1별관 나머지 부분과 제2별관에 대한 내진 보강 등 “통합별관 증축 및 본관 대수선 공사”(이하 “이 건 공사”라 하고, 종전 건축물 부지 중 이 건 공사가 이루어진 서울 OOO, ○○○, OOO을 “이 건 공사부지”라 한다)를 시작하여 2023.2.17. 준공하였다. < 이 건 공사 전후 본점 건물 모습 > ○○○ < 종전 본점 건축물 소재 부지 및 이 건 공사부지 현황 > ○○○ < 대지구적도 > ○○○ (나) 쟁점①(북쪽측면)ㆍ③토지 신설 경위 이 건 공사가 시행되기 이전부터 이 건 공사부지 서측 대지경계 부분은 일반인이 통행할 수 있는 공도가 마련되어 있지 않아 청구법인 소유 대지 일부(○○○ 중 일부)가 사도로 이용되어 왔다. 처분청 건축위원회는 이 건 공사에 관한 건축허가를 하는 조건으로 이 건 공사부지 서측 대지경계 부분(○○○)의 보행 공간 활성화를 위해 차폐된 좌측 입면에 변화를 주도록 권고하였다. 청구법인은 위 조건을 준수하기 위해 보행관련 전문가 등에게 자문을 구하였고, 기존 사설 도로의 폭이 약 3m에 불과하여 협소하다는 의견을 받아 기존에 존재하던 본부 건물과 사도를 구분하는 차폐 시설을 없애고 추가로 보행 공간(약 228.01㎡)을 확보하게 되었다. (다) 쟁점④ㆍ⑤ㆍ⑥토지 발생 경위 처분청은 이 건 공사에 대한 건축 허가에 앞서, ○○○에서 구관으로 이어지는 ○○○변 근대 상업가로의 기존 건축물 배치형태와 가로경관 보존을 위해 이 건 공사부지 남측 대지경계 부분[대로 1-2호선변(○○○)]의 건축한계선을 폐지하고 그에 따른 공공기여 일환으로 이 건 공사부지 북측 대지경계의 건축한계선을 신설하여 쌈지형공지와 공공보행통로를 신설하도록 하는 내용의 도시관리계획 변경결정을 하고 이를 고시하였다. 청구법인은 처분청의 결정에 따라 이 건 공사부지 북측에 쌈지형공지(쟁점⑥토지)와 쌈지형공지에 인접한 공공보행통로-2(195.34㎡, 쟁점④토지), 반대편에 위치한 공공보행통로-3(115.73㎡, 쟁점⑤토지)을 설치하였다. (라) 쟁점①(남쪽측면)ㆍ②토지 중 일부 신설 경위 「건축법」제43조 및 같은 법 시행령 제27조의2에서 상업지역 등에 위치한 업무시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 건축물에 대해서는 일반이 사용할 수 있도록 공개공지 또는 공개공간을 마련하도록 규정하고 있다. 이 건 공사로 증축되는 통합별관은 업무시설에 해당하고, 바닥면적의 합계가 5,000㎡ 이상에 해당하였기 때문에, 청구인은 위 건축법령에 따라 이 건 공사부지 남측에 공개공지-1(통합별관 인근, 643.37㎡, 쟁점①(남쪽측면)토지), 공개공지-2(구관 인근, 405.38㎡, 쟁점②토지)를 마련하였다. 한편, 공개공지-1 서측 부분[쟁점①(서쪽측면)토지]은 공공보행통로-1[쟁점①(남쪽측면)토지]과 마찬가지로 이 건 공사가 시행되기 이전부터 일반인의 통행에 제공되어 재산세가 비과세 되어 온 이 건 공사부지(○○○, 2호)에 인접해 있고, 둘 사이를 식별하는 별도의 표식이 존재하지 않는다. (2) 이 건 재산세 등 부과처분의 위법성 「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호는 재산세를 부과하지 아니하는 대상 중 하나로 “그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로”를 규정하고 있다. 대법원은 “일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로”란 「사도법」제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결 상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있는 사도를 모두 포함한다고 판시하였다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결 등 참조). 따라서 본래의 설치 목적과 관계없이 실제 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있는 사유지는 재산세 비과세 대상인 “일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로”에 해당한다고 보아야한다. (가) 공개공지-1[쟁점①토지(서측 부분, 339.45㎡)] 및 공공보행통로-1(쟁점③토지, 228.01㎡) 앞서 말한 바와 같이 이 건 공사부지 서측 대지경계 부분(○○○)은 이 건 공사 시행 전부터 일반인이 통행할 수 있는 공도가 존재하지 않아 청구법인 소유 대지가 도로로 이용되어 왔다. 처분청도 이러한 점을 인정하여 ○○○ 토지 중 도로로 이용되고 있는 630.40㎡에 대한 재산세를 면제하여 왔다. 쟁점①토지 서측 부분과 쟁점③토지는 종전 사설 도로로 제공되던 부분의 면적만을 추가로 넓힌 것이고, 여전히 일반인의 통행에 제공되고 있으므로, 재산세 비과세 대상에 해당한다고 봄이 타당하다. ○○○ (나) 공개공지-1[쟁점①토지(남측 부분, 303.92㎡)] 및 공개공지-2(쟁점②토지, 405.38㎡) 법원은 「건축법」에 따라 설치된 공개 공지가 “일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로”에 해당하는지 여부가 문제된 사안에서 (ⅰ) 쟁점 대지가 공도와 연접해 있고, 폭이 협소한 공도 중간 중간 화단, 가로수, 버스정류장 및 안내표지판, 주정차단속표지판, 자전거 거치대 등과 같은 보행에 방해가 되는 시설물이 설치되어 있으며, 일부 구간에서는 공도 전체가 잠식되어 있는 등 사실상 공도만을 이용하여 통행하는 것이 현저히 곤란할 것으로 판단되고, 실제 보행자들이 쟁점 대지를 이용하여 통행한 경우에는 재산세 비과세 대상 도로에 해당한다고 판단하였다(서울중앙지방법원 2023.2.13. 선고 2020구단62641 판결). 쟁점①토지 남측과 쟁점②토지는 대로인 ○○○에 인접해 있고, 버스정류장 2개가 설치되어 있으며, 인근에 ○○○ 지하쇼핑센터, OOO 등이 있어 일반인의 통행이 매우 많은 곳이다. 이와 같이 쟁점①토지 남측 부분과 쟁점②토지 또한 실제 일반인의 자유로운 통행에 제공되고 있으므로, 재산세 비과세 대상으로 보아야 한다. (다) 공공보행통로-2(쟁쟁④토지, 195.34㎡), -3(쟁점⑤토지, 115.73㎡) 및 쌈지형공지(쟁점⑥토지, 404.49㎡) 쟁점⑥토지 인근에는 청구법인의 본부 건축물 외에도 각종 고층건물과 업무시설들이 밀집되어 있고, 인근에 지하철역 입구 및 횡단보도가 설치되어 있어, 전체적으로 불특정 다수인들이 아무런 제한 없이 자유롭게 이용하는 통행로로 볼 수 있다. 쟁점⑥토지는 불특정 다수인들이 아무런 제한 없이 자유롭게 이용하는 통행로답게 누군가 오토바이를 무단으로 주차한 것이 발견되며, 이 건 쟁점부지에는 청구법인의 소유라거나 청구법인 소유 건물의 부속토지임을 나타내는 표식이나 시설물이 전혀 설치되어 있지 않다는 점을 알 수 있다. 쟁점④ㆍ⑤토지는 비록 현재는 이 건 공사부지 북측 인근에서 부영주택이 팬스를 설치하고 건축물을 건축하고 있어 일반인의 통행이 어려운 상황이나, 본래 24시간 일반인이 통로로 이용할 수 있도록 지정된 곳이고, 청구법인이 소유권 행사의 목적으로 일반인의 통행을 제한하고 있는 것이 아니며, 부영주택이 건축물을 완공하면 일반인의 통행에 제공될 공간이므로, 재산세 비과세 대상으로 봄이 타당하다. 나. 처분청 의견 (1) 공공통행로-1(쟁점③토지, 228.01㎡) 및 대지안의 공지인 건축물의 서측 공개공지-1 서쪽측면(쟁점①토지 중 서쪽측면)은 종전 사도로 제공되던 부분의 면적만을 넓힌 것으로, 여전히 일반인의 통행에 제공되고 있으므로, 제산세 비과세 해당한다는 청구법인의 주장에 대하여 본다. 공개공지-1 서쪽측면(쟁점①토지 중 서쪽측면)은 청구법인의 통합별관 입구로 해당 토지 부속건물의 이용자들의 주 출입구 및 통행로로 사용되고 있으나 인접한 공도가 존재하지 않아 ○○○ 중 630.40㎡는 이미 사도로 인정되어 충분히 비과세 되고 있어 청구법인의 주장은 이유가 없다. (2) 공개공지-1 남쪽측면(쟁점①토지 중 남쪽측면) 및 공개공지-2(쟁점②토지)도 일반인의 자유로운 통행에 제공되고 있으므로 재산세 비과세 대상에 해당한다는 청구법인의 주장에 대하여 본다. 공도인 OOO보도의 폭이 4.88m로 대부분 인도가 공도로 이루어져 있고, 대부분의 보행자들이 공도로 통행하고 있음을 알 수 있으며, 통합별관 차량 출입구 쪽의 대지안의 공지에는 조경을 조성하여 청구법인 건축물의 개방감과 안정성을 확보하기 위함이므로 일반인의 통행로로 볼 수 없다. 또한, 청구법인은 쟁점①ㆍ②토지가 ○○○에 인접해 있고 버스정류장 2개가 설치되어 있으며, 인근에 ○○○ 지하쇼핑센터, OOO오거리로 일반의 통행이 매우 많은 편이라고 주장하고 있으나, 청구법인의 건축물 앞에 있는 서울중앙우체국 앞 지하보도는 낙후된 지하보도로 평상시에 노숙인의 휴식장소로도 이용되고 있어 평소 일반인들의 통행이 많지 않고 대부분 쇼핑객이나 관광객들은 맞은편 신세계백화점 입구 에스컬레이터가 설치되어 있고 지하쇼핑몰과도 연결되어 있는 OOO 출구를 이용하여 ○○○ 상권을 이용하고 있다. 따라서 청구법인이 주장한 공개공지-1 남쪽측면(쟁점①토지 중 남쪽측면) 및 공개공지-2(쟁점②토지)가 일반인들의 통행로 역할을 수행한다는 “사도”라는 주장은 이유가 없다. (3) 쟁점④ㆍ⑤ㆍ⑥토지의 경우, 청구법인은 쌈지형공지(쟁점⑥토지) 인근에 각종 고층건축물과 업무시설들이 밀집되어 있고, 인근 지하철역 입구 및 횡단보도가 설치되어 있어 전체적으로 불특정다수인들이 아무런 제한 없이 자유롭게 이용하는 통행로로 이용되며, 다수의 오토바이의 불법 주정차 및 청구법인 소유 표식의 시설물이 설치되어 있지 않다는 사실과, 쟁점④ㆍ⑤토지는 미래에 부영주택이 건축물을 완공하면 일반인의 통행에 제공될 공간이므로 재산세 비과세 대상인 사도라는 청구법인의 주장에 대하여 본다. 「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서는 「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로에 대하여는 재산세를 비과세 하되,「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다고 규정하고 있는 바, ‘대지 안의 공지’를 재산세 비과세 대상에서 제외하는 취지는「건축법」등 관련 법령에 의하여 건축선이나 인접 대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성 등을 확보하고 고객 유치 등을 위한 사용ㆍ수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이다. 이와 같은 취지로 본다면,「지방세법 시행령」제108조 제1항 제1호의 ‘그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’에 대한 비과세 규정은 일반인들의 출입 등 통행에 전혀 지장이 없도록 ‘사설도로’를 개설함으로써 대지소유자가 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 없게 됨을 전제로 해서 재산세를 비과세 해주는 것이므로, 단지 일반인이 통행하는데 전혀 제약을 가하지 않고 자유로운 통행에 이용되고 있다고 해서 사도로 인정해 주는 것은 아니다. 청구법인 소유의 건축물 후면에 위치한 쟁점⑥토지는 조형물과 나무들의 조경으로 이루어져 청구법인 건물의 개방감과 안정성을 확보하기 위함이고 해당 건물 이용자들의 휴게시설 등으로 사용되고 있으며 불특정 다수의 일반인들의 통행이 거의 없다는 점에서 청구법인이 해당 토지를 언제라도 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 수 있는 것으로 보이므로 사도에 해당되지 않는다. 쟁점④ㆍ⑤토지는 청구법인 건축물 안으로 막혀있어 일반인들의 통행로로 이용할 수 없고, 신원불명인의 이륜차 불법주정차가 발견되면 관할부서에 신고하여 계도 조치를 함으로 관리하여야 할 대상일 뿐이며 미래에 부영주택의 공사가 완공 후에 발생할 수 있는 공공통행로에 대하여도 재산세는 현황과세로 재산세 과세기준일(6.1.) 현재를 기준으로 판단하므로 예측하여 비과세 대상이라는 청구법인의 주장은 이유가 없다. 3. 심리 및 판단 가. 쟁 점 청구법인의 쟁점토지가 「지방세법」제109조 제3항 등에 따른 재산세 비과세 대상에 해당된다는 청구주장의 당부 나. 관련 법령 : <별지> 참조 다. 사실관계 및 판단 (1) 청구법인과 처분청이 제출한 서류를 보면, 다음과 같은 사실이 확인된다. (가) 청구법인은 1950.6.16. 효율적인 통화신용정책의 수립과 집행을 통하여 물가안정을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지함 등을 목적으로, 서울특별시 OOO를 본점소재지로 하여 설립되었다. ○○○ (나) 청구법인은 2017.1.6. 이 건 공사와 관련하여 아래와 같이 건축허가를 받아, 2023.2.17. 준공된 것으로 확인된다. (다) 청구법인의 본점 소재지에 해당하는 쟁점토지는 아래 네이버 지도에서 확인되듯이 인근에 ○○○, ○○○, ○○○, 백화점 등이 위치하고 있는 것으로 확인된다. ○○○ (라) (쟁점④ㆍ⑤ㆍ⑥토지) 처분청의 2016.11.10. 고시된 아래 도시관리계획(북창 지구단위계획) 결정(변경)및 지형도면을 보면, ○○○에서 청구법인의 구관으로 이어지는 ○○○변 근대 상업가로의 기존 건축물 배치형태와 가로경관 보존을 위해 이 건 공사부지 남측 대지경계 부분[대로 1-2호선변(○○○)]의 건축한계선을 폐지[공개공지-1, 남쪽측면]하고 그에 따른 공공기여 일환으로 이 건 공사부지 북측 대지경계의 건축한계선을 신설하여 공공보행통로-1,-2와 쌈지형공지(쟁점④ㆍ⑤ㆍ⑥토지)를 신설한다고 기재되어 있다. ○○○ (마) [공개공지-1 서쪽측면(쟁점①토지 중 서쪽측면), 공공통행로-1(쟁점③토지)] 처분청의 2016.11.16. 2016년 제13차 건축심의회 의결서를 보면 보행공간 활성화(보행로 추가확보)를 하라고 기재되어 있고, 2017.1.6. 이 건 공사와 관련하여 건축과와 도로시설과의 조건을 보면, 건축과는 건축물 서쪽측면 도로[공개공지-1(서쪽측면), 공공보행통로-1]에 보행전문가 등의 자문을 받아 조성, 도로시설과는 장애인을 위한 점자블록을 설치하라고 기재되어 있으며, 이에 따라 청구법인은 LED 지중매립등(75개) 및 점자블럭을 설치한 것으로 확인된다. ○○○ (바) 청구법인은 보건복지부에서 배포한 「2024 시각장애인 편의시설 설치 매뉴얼」 및 서울특별시의 「보도공사 설계시공 매뉴얼」등에 따르면 시각장애인의 안전 보행을 위해 아래와 같이 최소 1.5m의 유효폭[점자(일자)블록 좌우 각 60cm 확보]을 요구하도록 규정하고 있고, 특히 이 점자(일자)블록이 보행로 중앙에 설치됨에 따라, 일반 보행자들은 우측통행 원칙상 자연스럽게 블록의 양측으로 나뉘어 통행하게 될 수밖에 없다고 주장하고 있다. ○○○ (사) 우리 원, 청구법인, 처분청은 2026.1.16. 2024년도 재산세 부과처분과 관련하여 쟁점토지에 출장한 후 아래와 같이 결과보고를 한 것으로 확인되고, 2025년 과세기준일(6.1.) 현재까지 별다른 변동사항이 없는 것으로 나타난다. ○○○ (아) 쟁점②토지(도로부분으로 사용되는 부분제외 273.42㎡)는 「건축법」제43조 및 같은 법 시행령 제27조의2에 따라 바닥면적 5천 제곱미터 이상인 업무용 건축물에 의무적으로 지역의 환경을 쾌적하게 하기 위하여 설치하여 일반인들이 자유롭게 이용할 수 있게 한 공개공지인 것으로 확인되고, 청구법인은 「지방세법」제109조 제2항(비과세)에 따라 국가 등과 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용(1년 이상 사용할 것이 계약서 등에 의하여 입증되는 경우를 포함한다)하도록 하는 별도의 계약을 체결한 바는 없는 것으로 확인된다. (자) 「지방세법」제109조 제3항에서 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다고 하면서 그 제1호에서 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 “도로란 「도로법」에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다”라고 규정하고 있다. (2) 이상의 사실관계 및 관련 법률 등을 종합하여 살펴본다. (가) 「지방세법」제109조 제3항에서 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다고 하면서 그 제1호에서 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 “도로란 「도로법」에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다”라고 규정하고 있다. 「지방세법 시행령」제108조 제1항 제1호 단서에서 “대지 안의 공지”를 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는「건축법」등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접 대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용ㆍ수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지 소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적ㆍ종합적으로 살펴보아 대지 소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 가능성이 없는 경우에는 「지방세법 시행령」제108조 제1항 제1호 단서에서 정한 “대지 안의 공지”에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이고, 재산세의 비과세 대상으로 규정하고 있는 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도라 함은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결 상황, 주위 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 재산세 비과세 대상이 되는 사도에 포함된다고 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임). (나) 먼저, 쟁점①토지(서쪽측면, 339.45㎡), 쟁점②토지(도로, 131.96㎡) 및 쟁점③토지에 대하여 살펴본다. 쟁점토지의 주변상황을 보면 쟁점토지는 편도 3차선 도로에 접하고 있고, ○○○, ○○○, ○○○, 백화점 등 유동인구가 많은 지역의 중간에 위치하여 있으며, 쟁점①(339.45㎡)ㆍ②(131.96㎡)ㆍ③토지는 부족한 공도의 보완을 위하여 설치된 것으로 보이며, 그 토지를 불특정 다수인의 통행로로 제공되는 것으로 보이는 점 특히, 쟁점①토지(339.45㎡)와 쟁점③토지는 이 건 공사를 진행하면서 처분청이 공도가 없거나 부족한 공도의 보완 등을 위하여 추가로 설치하도록 한 점 등에 비추어 볼 때 청구법인의 쟁점①토지(339.45㎡), 쟁점②토지(131.96㎡) 및 쟁점③토지를 재산세 비과세 대상에 해당하는 사도로 보는 것이 타당하다고 판단된다. (다) 다음으로, 쟁점①토지(남쪽측면, 303.92㎡), 쟁점④ㆍ⑤토지, 쟁점②토지(공개공지, 273.42㎡) 및 쟁점⑥토지에 대하여 살펴본다. 쟁점①토지(303.92㎡)는 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지에 해당하고, 해당 토지가 없어도 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 충분히 확보되어 있는 점, 쟁점④ㆍ⑤토지는 접한 토지의 건축공사가 진행되고 있어 그 토지가 다른 도로와 연결되어 있지 않고 그 끝이 막혀 있어 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있는 사도라고 보기가 어려운 점, 쟁점②토지(273.42㎡) 및 쟁점⑥토지는 이 건 건축물의 효용가치를 상승시키는 공개공지 등으로 보이고, 처분청 등이 그 토지의 사용과 관련하여 청구법인과 사용계약서 등에 의하여 1년 이상 계속하여 사용한다는 내용이 입증되지 않는 점 등에 비추어 볼 때 쟁점①토지(303.92㎡), 쟁점④ㆍ⑤토지, 쟁점②토지(273.42㎡) 및 쟁점⑥토지는 재산세 비과세 대상이 되는 사도 등으로 볼 수 없을 것으로 판단된다. (라) 따라서, 처분청이 쟁점토지 중 재산세 비과세 대상인 사도로 볼 수 있는 쟁점①토지(643.37㎡ 중 339.45㎡), 쟁점②토지(405.38㎡ 중 131.96㎡) 및 쟁점③토지에 대하여 부과한 처분은 잘못이 있다고 판단된다. 4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 일부 이유 있으므로 「지방세기본법」제96조 제7항과 「국세기본법」제80조의2, 제65조 제1항 제2호 및 3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. <별지> 관련 법령 (1) 지방세법 제109조(비과세) ② 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용(1년 이상 사용할 것이 계약서 등에 의하여 입증되는 경우를 포함한다)하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 재산세를 부과한다. 1. 유료로 사용하는 경우 2. 소유권의 유상이전을 약정한 경우로서 그 재산을 취득하기 전에 미리 사용하는 경우 ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다. 1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지 (2) 지방세법 시행령 제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다. 1. 도로: 「도로법」에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다. (3) 건축법 제43조(공개 공지 등의 확보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개 공지(空地: 공터) 또는 공개 공간(이하 “공개공지등”이라 한다)을 설치하여야 한다. 1. 일반주거지역, 준주거지역 2. 상업지역 3. 준공업지역 4. 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도시화의 가능성이 크거나 노후 산업단지의 정비가 필요하다고 인정하여 지정 ㆍ 공고하는 지역 제46조(건축선의 지정) ① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 “건축선(建築 線)”이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제1항 제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다. 제58조(대지안의 공지) 건축물을 건축하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역ㆍ용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다. (4) 건축법 시행령 제27조의2(공개 공지 등의 확보) ① 법 제43조 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 대지에는 공개 공지 또는 공개 공간(이하 이 조에서 “공개공지등”이라 한다)을 설치해야 한다. 이 경우 공개공지는 필로티의 구조로 설치할 수 있다. 1. 문화 및 집회시설, 종교시설, 판매시설(「농수산물 유통 및 가격안 정에 관한 법률」에 따른 농수산물유통시설은 제외한다), 운수시설(여객용 시설만 해당한다), 업무시설 및 숙박시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 건축물 2. 그 밖에 다중이 이용하는 시설로서 건축조례로 정하는 건축물 ② 공개공지등의 면적은 대지면적의 100분의 10 이하의 범위에서 건축조례로 정한다. 이 경우 법 제42조에 따른 조경면적과 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」 제14조 제1항 제1호에 따른 매장문화재의 현지보존 조치 면적을 공개공지등의 면적으로 할 수 있다. ③ 제1항에 따라 공개공지등을 설치할 때에는 모든 사람들이 환경친화적으로 편리하게 이용할 수 있도록 긴 의자 또는 조경시설 등 건축조례로 정하는 시설을 설치해야 한다.