쟁점토지는 2025년도 재산세 과세기준일(25.6.1.) 이전부터 국토계획법에 따라 공공시설용지로 도시관리계획 결정 및 지형도면이 고시된 것으로 보이는 점, 국토계획법령상 국토계획법 제2조 제13호에서 규정하고 있는 것 외에 공공시설용지에 대하여 별도로 정의하고 있지 않는 이상 쟁점토지를 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설용지로 보는 것이 합리적인 점, 청구법인이 쟁점토지의 용도를 공공시설용지에서 녹지로 변경하고자 도시관리계획 변경을 요청하였으나, 제주도 도시계획심의위원회에서 용도 변경을 거부한 점 등 고려 시 쟁점토지에 대한 권리를 제한받는 것으로 봄이 타당하므로 감면 대상에 해당함

이유 1. 처분개요 가. 처분청은 청구법인이 소유한 제주특별자치도 서귀포시 OOO 11,644.4㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)에 대하여 종합합산과세대상으로 구분하여 산출한 2025년도 재산세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계OOO원(이하 “이 건 재산세 등”이라 한다)을 2025.9.8. 청구법인에게 부과ㆍ고지하였다. 나. 청구법인은 공공시설용 토지인 쟁점토지에 대하여 「지방세특례제한법」제84조 제2항에 따른 사권제한 감면을 적용하여야 한다는 취지로 2025.12.5. 심판청구를 제기하였다. 2. 청구인 주장 및 처분청 의견 가. 청구법인 주장 (1) 쟁점토지는 공공시설용지로서 도시관리계획의 결정 및 지형도면고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지에 해당하므로, 「지방세특례제한법」제84조 제2항에 따른 사권제한 감면 적용대상이다. (가) 쟁점토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제30조 및 제32조에 의거 공공시설용지로 도시관리계획이 결정되고, 지형도면이 고시되었으며, 현재까지 어떠한 공사도 이루어진 바가 없는 미집행 된 토지에 해당하므로, 「지방세특례제한법」제84조 제2항에 따른 감면대상에 해당한다(대법원 2024.6.17. 선고 2024두35439 판결, 대법원 2025.10.30. 선고 2025두34430 판결). 또한, 「지방세특례제한법」제84조 제2항은 감면요건으로 국토계획법 제2조 제13호에 따른 '공공시설을 위한 토지'일 것으로 규정하고 있을 뿐, 공공시설의 종류 및 용도를 특정하고 있지 아니하므로, 조세법률주의에 의거 엄격하게 문리해석 하는 경우에도 청구법인은 감면요건을 충족한 것으로 보는 것이 타당하다. (나) 처분청은 국토계획법 제2조 제13호에 따른 구체적 시설의 종류 및 용도가 특정되지 않았으므로, 쟁점토지에 대하여 「지방세특례제한법」제84조 제2항에 따른 사권제한 감면을 적용할 수 없다는 의견이나, 「지방세특례제한법」어디에도 규정되어 있지 아니한 공공시설의 종류 및 용도의 특정을 주장하는 것은 법문을 창설하여 유추해석 내지 확정하고 있는 것으로서 조세법률주의에 반한다고 할 것이다. 또한, 처분청은 청구법인이 원용한 판례는 모두 공공시설의 종류 및 용도가 특정된 사안으로 공공시설의 종류 및 용도가 특정되지 아니한 쟁점토지에 적용할 수 없다는 의견이나, 청구법인이 원용한 판례는 국토계획법 상 공공시설용지에 해당하는 경우 사권제한 감면요건을 충족하였다고 판단한 것으로서 처분청의 의견과 같이 공공시설지의 세부 종류 및 용도가 특정되어야만 재산세 감면대상이라는 결정이 아니다. 오히려 청구법인이 원용한 판례(대법원 2025.10.30. 선고 2025두34430 판결)에서 “이 사건 고시가 공공시설용지인 이 사건 토지에 관한 ‘국토계획법에 따른 지형도면 고시’에 해당한다면, 이 사건 토지에 관하여는 재산세 도시지역분이 비과세되어야 한다.”고 판시하여 청구법인의 주장이 타당함을 뒷받침하고 있다. (2) 청구법인은 쟁점토지가 집행되지 아니함에 따라 공공시설용지를 기반시설인 녹지로 도시관리계획을 변경하려 하였으나, 도시계획위원회 심의 결과 공공시설용지로 존치하게 되었는바, 쟁점토지는 사권이 제한된 토지에 해당한다. (가) 청구법인은 공공시설용지인 쟁점토지가 장기간 미집행 되고 있어, 공공시설용지를 기반시설인 녹지로 변경하는 도시관리계획 변경심의를 제주특별자치도에 요청하였으나, 도시계획위원회에서는 2013.2.22. 쟁점토지에 대하여 “공공용지로 존치”로 결정하였다. 이는 청구법인이 보유한 쟁점토지가 공공시설용지로 분류됨에 따라 청구법인의 사권이 심각하게 훼손되고 있음을 방증하는 것으로서 「지방세특례제한법」제84조의 입법취지에 의거 감면하는 것이 타당하다. 나. 처분청 의견 (1) 쟁점 토지는 고시문 상 ‘공공시설용지’로 표시되어 있을 뿐 국토계획법령 상 구체적인 공공시설의 종류ㆍ용도 등이 도시관리계획 결정조서나 지형도면을 통해 명확히 특정되지 않으므로, 「지방세특례제한법」 제84조 제2항에 따른 재산세 감면 대상으로 보기 어렵다 (가) 「지방세특례제한법」 제84조 제2항은 조세부담 경감 규정으로서 ① 국토계획법 제2조 제13호 및 같은 법 시행령 제4조에서 정하는 공공시설을 위한 토지일 것, ② 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 지형도면 고시가 이루어졌을 것, ③ 과세기준일 현재 미집행 된 토지일 것이라는 요건을 모두 충족하는 경우에 한하여 제한적으로 적용되어야 한다. (나) 또한, 본 청구와 관련된 제주특별자치도 고시 제2024-104호 [도시관리계획(지구단위계획) 결정(변경) 및 지형도면 승인 고시]를 보면, 도시관리계획은 국토계획법 제30조에 따라 결정되었으나, 지형도면은 같은 법 제32조와 함께 「토지이용규제 기본법」제8조에 따라 승인ㆍ고시된 형식을 취하고 있어, 형식적으로는 「토지이용규제 기본법」에 따른 지형도면 고시에 해당한다. (다) 조세심판원은 유사 사례에서 ‘그 용도가 도로, 철도, 교통광장, 공원녹지, 공공용지 및 하천으로서 국토계획법령에서 정하는 공공시설을 위한 용지에 해당한다는 점이 도시관리계획 및 지형도면을 통해 확인된다(조심 2024지91, 2025.3.6.)’는 전제하에 청구주장을 받아들였으며, 이는 공공시설의 종류ㆍ용도 등이 명확히 특정되지 아니한 채 지형도면이 국토계획법에 따라 단지 고시되었다는 사정만으로는 재산세 비과세ㆍ감면 요건을 충족한다고 볼 수 없다는 취지로 해석된다. 청구법인이 원용한 판결(대법원 2024.6.17. 선고 2024두35439 판결)의 경우 이 사건 토지의 용도가 “도로, 소공원, 녹지”로서 구 국토계획법 및 같은 법 시행령에서 정하는 공공시설을 위한 용지에 해당한다는 점을 명시적으로 인정한 후, 해당 고시가 국토계획법에 따른 지형도면 고시에 해당하는지를 여부를 판단한 것이고, 청구법인이 원용한 다른 판결(대법원 2025.10.30. 선고 2025두34430 판결) 역시 “국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설용지일 것”을 명시적으로 설시한 후, 쟁점되는 토지에 대하여 실질적인 사업 집행이 이루어졌는지에 따라 “미집행 토지”에 해당하는지 여부를 판단한 사안으로, 이를 공공시설의 종류나 내용 자체가 특정되지 아니한 상태에서 재산세 감면을 인정한 판결이라고 볼 수 없다. 위와 같이 청구법인이 근거로 제시한 사례들은 공공시설의 종류와 용도가 국토계획법령에 따라 특정되어 있고, 그 전제로서 국토계획법 제30조 및 제32조에 따른 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시가 이루어진 경우에 한하여 비과세 또는 감면 여부를 판단한 사례인 반면, 쟁점토지는 국토계획법령 상 구체적인 공공시설의 종류와 용도가 도시관리계획이나 지형도면을 통해 고시ㆍ특정되지 아니하였다. (2) 결론적으로, 1) 쟁점토지는 고시문 상 ‘공공시설용지’로 표시되어 있을 뿐 국토계획법령 상 구체적인 공공시설의 종류ㆍ용도 등이 도시관리계획 결정조서나 지형도면을 통해 명확히 특정되지 않은 점, 2) 청구법인이 원용한 법원 판결들은 모두 공공시설의 종류나 용도가 국토계획법령에 따라 구체적ㆍ명시적으로 특정된 사안임을 전제로 한 점, 3) 심판청구일 현재까지 쟁점토지가 국토계획법령 상 어떠한 공공시설에 해당하는지에 대하여 주무부서의 명확한 확인이나 의견의 회신이 이루어지지 아니하여 감면요건 충족 여부를 객관적으로 확인하기 곤란한 점 등을 고려할 때, 쟁점토지는 「지방세특례제한법」제84조 제2항에 따른 재산세 감면 대상에 해당한다고 보기 어렵다. 3. 심리 및 판단 가. 쟁점 쟁점토지가 「지방세특례제한법」제84조 제2항에 따른 사권제한 감면대상인지 여부 나. 관련 법령 : <별지> 기재 다. 사실관계 및 판단 (1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면, 다음과 같은 사실이 확인된다. (가) 처분청은 2025.9.8. 이 건 재산세 등을 청구법인에게 부과ㆍ고지하였고, 우편배송조회 결과 해당 납세고지서는 2025.9.16. 청구법인의 직원(정○정)이 수령한 것으로 확인된다. (나) 청구법인은 제주특별자치도 서귀포시 OOO 일원 735,409.8㎡에 시행하는 A 조성사업의 사업시행자이고, 해당 조성사업에 대한 현황은 아래 <표1>와 같다. <표1> A 조성사업 진행현황 ○○○ (다) 2024.5.24. 고시된 도시관리계획(지구단위계획) 결정(변경) 및 지형도면 승인 고시 상 쟁점토지는 ‘공공시설지’로 기재되어 있는 사실이 확인된다. (라) 2012.11.14. 개최된 도시관리계획 변경결정을 위한 제주도 도시계획심의위원회 심의 자료에 따르면, 아래와 <표2∼3>과 같은 사실이 확인된다. <표2> 2012.11.14. 개최 도시계획심의위원회 심의 ○○○ <표3> 2013.2.22. 개최 도시계획심의위원회 심의 ○○○ (마) 쟁점토지에 대한 토지이용계획에 따르면, 쟁점토지는 계획관리구역, 제2종 지구단위계획구역으로 지정되어 있고, 별도로 도로나 공원 등 국토계획법 제2조 제13호에서 열거되어 있는 공공시설이 지정되어 있지는 않은 것으로 확인된다. (2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 이 건에 대하여 살펴본다. (가) 「지방세특례제한법」제84조 제2항에서 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정 및 도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 경감한다고 규정하고 있고, 국토계획법 제2조 제13호에서 “공공시설”이란 도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다고 규정하면서 같은 법 시행령 제4조에 대통령령으로 정하는 공공용시설을 열거하고 있다. (나) 처분청은 쟁점토지가 공공시설용지로 표시되어 있을 뿐 국토계획법령 상 구체적인 공공시설의 종류ㆍ용도 등이 도시관리계획 결정조서나 지형도면을 통해 명확히 특정되어 있지 않으므로, 이를 「지방세특례제한법」제84조 제2항에 따른 재산세 감면 대상으로 볼 수 없다는 의견이다. 그러나, 쟁점토지는 2025년도 재산세 과세기준일(6.1.) 이전부터 국토계획법에 따라 공공시설용지로 도시관리계획 결정 및 지형도면이 고시된 것으로 보이는 점, 쟁점토지가 국토계획법에 따라 공공시설용지로 도시관리계획 결정된 이상, 이는 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설용지로 결정된 것으로 보아야 하고, 국토계획법령 상 국토계획법 제2조 제13호에서 규정하고 있는 것 외에 공공시설용지에 대하여 별도로 정의하고 있지 아니한 이상 쟁점토지는 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설용지로 보는 것이 합리적인 점, 청구법인은 쟁점토지의 용도를 공공시설용지에서 녹지로 변경하고자 도시관리계획 변경을 요청하였으나, 2012.11.14. 및 2013.2.22. 개최된 도시관리계획 변경결정을 위한 제주도 도시계획심의위원회 심의결과 쟁점토지는 공공시설용지로 계속하여 존치하게 되었는바, 청구법인의 입장에서는 행정관청에서 쟁점토지의 세부용도를 정하지 아니한 상태에서 용도를 녹지로 변경하는 것도 거부함으로 인해 쟁점토지에 대한 권리를 제한받고 있는 것으로 보이는 점 등에 비추어, 처분청이 쟁점토지에 대하여 「지방세특례제한법」제84조 제2항에 따른 감면을 적용하지 아니한 채 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 있는 것으로 판단된다. 4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로 「지방세기본법」 제96조 제7항과 「국세기본법」 제80조의2 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. <별지> 관련 법령 (1) 지방세특례제한법(2025.12.31. 법률 제21309호로 일부개정되기 전의 것) 제84조(사권 제한토지 등에 대한 감면) ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지(주택의 부속토지를 포함한다)로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정 및 도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 2027년 12월 31일까지 경감한다. (2) 지방세법(2025.12.31. 법률 제21308호로 일부개정되기 전의 것) 제112조(재산세 도시지역분) ③ 제1항에도 불구하고 재산세 도시지역분 적용대상 지역 안에 있는 토지 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지 또는 개발제한구역으로 지정된 토지 중 지상건축물, 골프장, 유원지, 그 밖의 이용시설이 없는 토지는 제1항 제2호에 따른 과세대상에서 제외한다. (3) 국토계획법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 13. “공공시설”이란 도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다. (4) 국토계획법 시행령 제4조(공공시설) 법 제2조 제13호에서 “대통령령으로 정하는 공공용시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 항만ㆍ공항ㆍ광장ㆍ녹지ㆍ공공공지ㆍ공동구ㆍ하천ㆍ유수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조설비ㆍ하수도ㆍ구거(溝渠: 도랑) 2. 행정청이 설치하는 시설로서 주차장, 저수지 및 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 시설 3. 「스마트도시 조성 및 산업진흥 등에 관한 법률」 제2조 제3호 다목에 따른 시설