이유
1. 처분 개요 가. 청구법인은 1997.3.19. 발전소 및 회처리장 부지를 조성할 목적으로 공유수면매립공사 실시계획인가를 받았고, 2004.12.27. 호안공사를 하고 OOO 일원 1,412,487㎡(이하 “쟁점부지”라 한다)를 회처리장으로 사용하고 있는 상태이었다. 나. 처분청은 현지확인 결과 청구법인이 1999.8.7. 처분청으로부터 폐기물처리시설 설치승인과 2003.12.27. 폐기물 처리시설 사용개시 신고 및 2004.11.30. 회처리 및 회정제 설비에 대한 취득세 자진신고, 공유수면매립 준공검사전 사용허가를 받아 설치하여야 하는 건축물, 시설물 등이 쟁점부지상에 존재하는 사실 등을 확인하고, 쟁점부지는 재산세 과세대상인 토지에 해당되고, 청구법인이 이를 사실상 소유하는 자에 해당되는 것으로 보아 2008년부터 2012년도까지의 재산세 등 OOO원(아래〈표1〉과세내역 참조)을 2012.12.18. 청구법인에게 결정·고지하였다. 〈표1〉과세내역 다. 청구법인은 이에 불복하여 2013.6.24. 심판청구를 제기하였다. 2. 청구법인 주장 및 처분청 의견 가. 청구법인 주장 청구법인이 건설한 OOO발전소의 발전과정에서 필수불가결하게 생산되는 석탄회를 처리하기 위하여 회처리장 시설이 필요하였고, 이에 따라 청구법인은 발전소 건립초기부터 발전소부지로 사용하기 위한 기존의 토지 정비공사와 석탄회의 처리를 위한 공유수면매립지 조성공사를 함께 진행하였던 상태로서, 공유수면매립공사는 석탄회를 매립하여 그 결과로 매립지가 발생하게 되는 것으로서 현재까지도 공유수면매립공사가 진행중인 상태로서 매립지의 사용허가를 받지 아니한 상태인 바, ① 매립공사 전체가 완공되지 아니한 상태에서 당해 매립예정지를 재산세 과세대상인 토지를 볼 수는 없다 하겠고, ② 설령 토지에 해당된다 하더라도 매립예정지 중 미매립지역은 유지(溜地)로서 지방세법상 비과세대상에 해당된다고 할 것인데도 처분청이 이를 잡종지로 본 것은 잘못이라 하겠으며, ③「공유수면매립법」의 규정에 의하여 국가 소유의 공유수면을 매립하고 준공승인을 받게 되면 청구법인과 같은 매립사업시행자는 준공 후 사업비에 해당하는 토지를 공사대가로 취득하는 것이므로 공유수면매립 준공승인 전까지는 매립지 및 매립예정지는 사실상 소유자가 청구법인이 아닌 국가라고 보아야 할 것이므로 청구법인을 쟁점부지의 사실상 소유자로 본 것도 잘못이라 할 것으로서, 이에 대하여 처분청은 폐기물처리시설 설치승인 등을 근거로 매립예정지에 대한 사전승인절차가 이루어졌다는 의견이나, 당해 시설물 등은 회처리장 본연의 기능을 유지하기 위한 필수적인 시설들로서 이러한 구조물(제방, 차수시설, 펌프 및 취수시설, 파이트 등)은 폐기물처리시설인 회처리장이라는 독립된 시설의 일부로서 회처리장 내부의 공유수면이 매립된 후 생성되는 토지의 일부로 볼 수는 없다 할 것으로서 이를 근거로 매립예정지에 대한 사전 사용허가를 받은 것으로 본 것은 잘못이라 하겠으며, 또한 다른 화력발전소의 회처리장과 관련된 부과상황은 회처리장 조성실태가 청구법인과는 다르다 하겠으므로 이를 이유로 쟁점부지를 재산세 과세대상인 토지에 해당된다고 보는 것은 타당하지 아니하다 할 것이므로 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 취소되어야 한다. 나. 처분청 의견 (1) 청구법인의 OOO발전소는 석탄회 처리를 위해 1999.8.7. 폐기물처리시설 설치승인을 받아 2003.12.27. 사용개시 신고를 하였으며, 이에 따라 폐기물 처리시설(매립시설)을 설치한 사실 등을 살펴볼 때, 제방 축조 후 회처리장 내에 잔존하는 수면은 매립공사 중 부수적으로 발생되는 공정이 아니라 석탄회의 처리를 위해 필수적으로 필요한 폐기물 처리 용수로 활용하기 위한 폐기물 처리시설의 일부이며, 청구법인의 주장대로 매립이 완료된 후 토지가 생성되면 매립목적인 석탄회의 처리는 더 이상 불가능한 것으로서, 회처리장의 조성목적은 공유수면을 매립하여 토지를 조성하기 위한 것이 아니라 발전 후 폐기물인 재를 처리하기 위한 시설로 공유수면의 매립목적인 석탄회 처리가 가능한 시점부터 사실상의 토지로 봄이 타당하다 할 것으로서, 청구법인의 경우 회처리 시설 중 하나인 제방에는 토사 및 사석 등이 외부로 유출되는 것을 방지하는 일반적 제방의 기능을 하는 필터매트 외에도 석탄회를 슬러리 형태로 운반하기 위해 필요한 해수와 폐기물 처리과정에서 발생할 수 있는 오염물질이 해상으로 유출되는 것을 방지하기 위한 차수시설이 되어있는 점, 회처리장 안에 석탄회를 이송·매립하기 위한 컨베이어 벨트 및 파이프라인을 설치하고 회를 슬러리식으로 혼합하기 위한 취수펌프 시설을 설치한 사실 및 본부지 및 회처리장 내부에 회처리 및 회정제설비 등을 설치하고 2004.12.27. 준공처리한 사실 등을 볼 때, 쟁점부지는 공유수면매립공사와는 구분되는 석탄회 처리장으로 공사를 완료하고 재산세 과세대상인 준공인가 전에 사실상 사용하고 있는 토지에 해당되는 것으로 보아야 할 것이다. (2) 또한, 청구법인은 미매립지역은 유지로서 재산세 비과세대상에 해당된다고 주장하나, 「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조에서 비과세대상으로 규정하고 있는 유지는 농업용 및 발전용에 제공하는 댐·저수지·소류지와 자연적으로 형성된 호수 와 늪으로서, 쟁점부지에는 발전용에 사용되는 댐·저수지 등에 수량의 과다 또는 과소를 조정하기 위해 필수적으로 설치되어야 하는 수위조절시설이 없고, 단지 폐기물인 석탄회를 회처리장에 수류수송방식으로 이송하기 위한 취수펌프 및 이송설비 등의 인공시설만 존재함으로 쟁점부지가 재산세 비과세대상인 유지에는 해당한다는 청구법인의 주장도 받아들일 수 없다고 하겠다. (3) 끝으로, 청구법인은 쟁점부지의 사실상의 소유자가 아니므로 재산세 납세의무가 없다고 주장하지만, 청구법인은 1995.7.6. 전원개발사업 실시계획 승인을 득하고 1997.3.19. OOO으로부터 공유수면공사 실시계획인가를 받았으며, 인가조건 제7호에 “본공사(본부지 매립 및 회처리장은 호안공사까지)의 공사기간은 착 공일로부터 72개월로 하며(이하생략)”로 조건부 인가를 받았고, 1997.3.28. OOO건설 공유수면 매립공사 착수신고를 하였다가 공사기간 72개월이 만료되기 1개월 전인 2003.2.21. OOO로부터 정부의 제1차 전력수급기본계획의 변경 및 회사장 매립목적 달성 시까지를 사유로 공유수면매립 실시계획의 기간을 본부지는 2004.12.31. 회사장은 2026.12.31까지로 변경 인가를 받았으며 공유수면매립공사와 동시에 진행되는 회사장 축조공사를 살펴보 면, 청구법인은 1999.8.7. OOO로부터 폐기물처리시설 설치 승인을 받았으며, 청구법인이 1999.8.12. OOO에게 공유수면 매립지 사용허가 신청을 하자 OOO은 구「공유수면매립법」(법률 제5911호, 1999.8.9. 시행)은 당시 규제개혁 입법계획에 따라 준공검사전 매립지의 사용에 관한 허가를 받지 않고 사용할 수 있고 공작물의 설치도 가능함을 회신하였는바, 청구법인의 경우 1999.8.7. 폐기물처리시설 설치승인을 받기 이전에 구「공유수면매립법」(법률 5453호 1998. 1.1 시행된 것)에 따라 공유수면매립 준공검사전 사용허가를 신청하여야 할 것임에도 구「공유수면매립법」(법률 5911호로 1999.8.9. 시행된 것)이 개정된 이후인 1999.8.12. 매립지 사용허가를 신청하여 매립지를 사용하였으며, 이에 따라 2003.12.27. 폐기물 처리시설 사용개시 신고, 2004.12.28. 회처리 및 회정제 설비에 대한 취득세 자진신고(취득일 2004.11.30), 공유수면매립 준공검사전 사용허가를 받아 설치하여야 하는 건축물 및 시설물 등이 쟁점부지상에 존재하는 사실 등이 현지출장 및 관련공부에 확인되므로 청구법인이 재산세 과세기준일 현재 쟁점부지를 준공검사를 받기 전 사실상 사용하는 토지로서 ‘사실상 소유하고 있는 자’에 해당되는 것으로 보는 것이 타당하다 할 것으로서, 처분청이 쟁점부지에 대하여 청구법인에게 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 적법하다. 3. 심리 및 판단 가. 쟁 점 ① 화력발전소에서 회처리장으로 사용할 목적으로 공유수면매립허가를 받아 제방 공사 등을 시행한 후 회처리장으로 사용하는 공유수면이 재산세 과세대상인 토지에 해당되는지 여부 ② 재산세 과세대상에 해당되는 경우 유지로서 재산세 비과세대상에 해당하는지 여부 ③ 공유수면매립공사가 진행중인 경우 해당 공유수면이 속한 부지의 소유자가 국가이므로 청구법인에게 재산세를 부과한 것이 부당하다는 청구주장의 당부 나. 관련법령 : 별첨 다. 사실관계 및 판단 (1) 처분청과 청구법인이 제시한 증빙자료에서 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) 청구법인은 1995.7.6. 전원개발사업 실시계획 승인( 전원개발촉진법 제6조 의 규정에 의거 매립면허 의제 처리)을 득한 후 1997.3.19. OOO으로부터 아래와 같은 내용으로 ‘OOO 공유수면공사 실시계획인가’ 를 받은 사실이 관련공문 (OOOOO OOOOOOO-OOO)에서 확인된다. (나) 청구법인은 1999.8.7. 처분청으로부터 아래와 같은 내용으로 폐기물처리시설 설치승인을 받은 것으로 나타난다. ○ 시설의 종류 : 일반폐기물매립시설 ○ 처리시설규격 - 사업면적 : 1,421,487㎡ · 매립면적 : 1,412,359㎡ · 제방 및 관리도로 : 9,128㎡ - 매립용적 : 7,840,000m ○ 처리대상폐기물 : OOO발전소 석탄연소재에 한함 (다) 청구법인은 2003.12.27 폐기물처리시설 사용개시 신고 후 회사장 축조공사를 하여 2004.12.27 준공검사를 받은 사실이 있는 것으로 나타난다. (라) 청구법인이 이의신청 당시 제출한 서류에서 나타나는 OOO발전소 부지의 매립현황은 아래 〈표2〉와 같다. 〈표2〉 OOO발전소 매립현황 ※ OOO 3, 4호기는 2008년 6월 및 2008년 12월 준공 (마) 청구법인이 1999.8.12. OOO에게 발전소 본관 건축물 및 부대건축물 신축을 위하여 공유수면매립지 사용허가 신청을 하자 OOO은 1999.9.1. 구 해양수산부장관으로부터 질의회신을 받아 1999.9.8. 청구법인에게 “매립면허를 받은 자는 준공인가전까지 매립목적 달성에 지장이 없는 범위안에서 매립지에 영구적인 공작물 설치도 가능함”이라는 내용으로 회신을 한 것으로 나타난다. (바) 처분청 담당공무원이 2012.12.12. OOO발전소와 OOO발전소를 방문하여 작성한 출장복명서에서, 당해 발전소들의 회처리장 사용실태는 청구법인의 경우와 유사한 형태인 것으로 나타나고, 이에 대하여 매년 재산세를 납부하고 있는 것으로 조사한 내용이 기재되어 있다. (사) 처분청 담당공무원이 2013.4.16. OOO발전소를 방문하여 현장조사를 한 내용에서 회처리장 경계구역내에 폐기물처리시설인 취수펌프와 회를 운반할 수 있는 컨베이어벨트 및 이송배관이 육상 및 해수면에 설치되어 있는 것으로 나타난다. (아) 처분청이 제시한 유사 화력발전소의 회처리장 부지에 대한 과세현황을 보면 토지를 등록되지 아니한 상태에서는 재산세를 과세하지 아니하고 있는 것으로 나타난다. (2) 먼저, 쟁점①의 경우 청구법인은 쟁점부지의 경우 공유수면매립허가를 받아 현재 공유수면매립공사가 진행중인 상태로서 사용승인을 받지 아니하였기 때문에 재산세 과세대상인 토지에 해당되지 아니한다고 주장하고 있고, 처분청은 청구법인이 공유수면매립허가를 받은 주된 목적이 회처리장 조성에 있으므로 회처리장으로 사용할 수 있는 공사가 완료된 시점에서 사실상 재산세 과세대상인 토지에 해당된다는 의견을 제시하므로 이에 대하여 살펴보면, (가) 「지방세법」제104조 제1호에서 재산세 과세대상이 되는 토지란 “「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 지적공부의 등록대상이 되는 모든 토지와 그 밖에 사용되고 있는 사실상의 토지를 말한다”고 규정하고 있고, (나) 「지방세법」제105조 에서는 재산세 과세대상을 토지, 건축물, 주택 등으로 규정하고 있고, 같은 법 제107조 제1항에서는 재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하는 자를 재산세 납세의무자로 보도록 규정하고 있을 뿐, 공유수면매립과 같은 경우에 과세대상이 되는 시기나 사실상 소유자가 되는 시기에 대하여는 별도로 규정하고 있지 아니한 바, (다) 재산세 과세대상이 되는 토지에 해당되기 위해서는 적어도 원시취득이 이루어진 것을 전제로 그 소유자에게 재산세를 부과할 수 있다고 보아야 할 것으로서( 대법원 1999.9.7. 선고, 98두14549 판결 참조) , 재산세 관련규정에서 취득시기에 대하여 별도로 규정하고 있지 아니한 이상 「지방세법 시행령」제20조 의 취득시기를 준용하여 판단하는 것이 합리적이라 할 것으로서, 같은 조 제8항에서 관계 법령에 따라 매립ㆍ간척 등으로 토지를 원시취득하는 경우에는 공사준공인가일을 취득일로 보되, 공사준공인가일 전에 사용승낙이나 허가를 받은 경우에는 사용승낙일 또는 허가일을 취득일로 본다고 규정하고 있고, 청구법인의 경우 회처리장으로 사용되는 쟁점부지에 대하여 공사준공인가나 사용승낙을 받은 사실이 없기 때문에 청구법인이 쟁점부지를 원시취득하였다고 볼 수 없다 하겠으므로, 쟁점부지가 재산세 과세대상인 토지에 해당된다고 보기 어렵다고 할 것이고, (라) 처분청은 청구법인의 경우 공유수면상태로 회처리장으로 사용하는 것이 공유수면매립허가를 받은 주된 사유로서 일반적인 매립허가의 경우 상당한 비용과 노력을 투입하여 매립된 토지를 사후에 이용하는 것이 주된 목적인 것과 비교하여 이를 달리 취급하여야 한다는 의견을 제시하고 있지만, 청구법인의 경우 공유수면 자체를 이용하는 것이지 공유수면의 하부 토지를 이용하는 것이 주된 목적이 아니므로 공유수면을 이용하는 자체가 토지를 이용하는 것으로 보기 어려우므로 청구법인과 같이 회처리장을 조성할 목적으로 공유수면매립허가를 받았다고 하여 이를 다른 공유수면매립허가를 받아 매립공사가 진행중인 경우와 달리 취급하기 어렵다고 판단된다. (3) 따라서, 처분청이 쟁점부지를 재산세 과세대상인 토지로 보아 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이라 하겠고, 쟁점①이 이유가 있다고 보아 이를 인용하는 이상, 쟁점②, ③은 심리의 실익이 없다 하겠으므로 이를 심리하지 아니한다. 4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로 「지방세기본법」제123조 제4항과 「국세기본법」제81조 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.