이유
1. 원처분의 요지 처분청은 청구인이 1998년도 종합토지세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 ㅇㅇ시 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지외 13필지 토지 17,783㎡(이하 “이건 토지”라 한다)에 대하여 이건 토지의 과세표준액(479,904,116원)에 지방세법 제234조의16 제1항 및 제3항의 세율을 적용하여 산출한 1998년도분 종합토지세 3,376,570원, 교육세 675,310원, 합계 4,051,880원을 1 998.10.10. 부과 고지하였다.
2. 청구의 취지 및 이유 청구인은 처분청이 한 이건 종합토지세 등 부과 처분의 경정을 청구하면서 그 이유로, 청구인은 이건 토지중 같은동 2005번지외 3필지 토지 13,562㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)가 개발제한구역내의 농지로서 선대때 부터 쟁점토지를 농지로 사용하여 오던중 1985.4월～1985.6월 ㅇㅇ시장이 쟁점토지에 불법으로 쓰레기 매립을 실시한 후 복토·사후관리·매립작업의 하자로 인하여 농지가 황폐화되어 농작물 재배가 불가능할 뿐만 아니라, 쟁점토지의 공부 상 지목이 개발제한구역내의 농지인 관계로 다른 용도로는 사용할 수 없다 . 그러므로 쟁점토지에 대한 종합토지세를 비과세하거나, 쟁점토지 4필지중 일부분에 건설공사 부산물인 파쇄암이 무단 투기되어 있으므로 쟁점토지를 자경농지로 보아 종합토지세를 분리과세하여야 할 것이다. 그런데도 처분청이 쟁점토지가 사실상 잡종지로 지목변경된 것으로 보아 1998년도분 종합토지세를 종합합산 과세한 처분은 부당하다고 주장하고 있다.
3. 우리부의 판단 이건 심사청구의 다툼은 종합토지세 과세기준일 현재 공부상 지목은 농지이나 사실상 농지로 사용할 수 없는 경우 종합토지세를 종합합산 과세한 처분이 적법한지의 여부에 있다. 첫째, 청구인은 ㅇㅇ시장이 쟁점토지에 불법으로 쓰레기를 매립한 후 농지가 황폐화되어 농작물 재배가 불가능하고, 개발제한구역내의 농지인 관계로 다른 용도로는 사용할 수 없으므로 쟁점토지에 대한 종합토지세를 비과세하여야 한다고 주장하고 있다. 지방세법 제234조의8 및 제234조의9제1항에서 종합토지세의 과세대상은 모든 토지로 하고, 종합토지세 과세기준일 현재 과세대상 토지를 사실상으로 소유하고 있는 자는 종합토지세를 납부할 의무가 있다고 규정하는 한편, 지방세법 제234조의11 제1항 및 제2항에서 국가·지방자치단체 등의 소유에 속하는 토지와 국가·지방자치단체 등이 1년 이상 공용 또는 공공용에 사용하는 토지에 대하여는 종합토지세를 비과세한다고 규정하고 있으며, 지방세법 제234조의12 제2호 내지 제7호에서 제사 등 기타 공익사업을 목적으로 하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 토지, 대통령령이 정하는 마을회 등 주민공동체 소유토지, 별정우체국이 공용 또는 공공용으로 사용하는 토지, 대통령령으로 정하는 도로·하천 등, 보안림 기타 공익상 종합토지세를 부과하지 아니할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지에 대해서는 종합토지세를 비과세한다고 규정하고 있다. ㅇㅇ시장은 1982.7.5.부터 1985.5.25.까지 ㅇㅇ시 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지 일대 약 29만평의 부지위에 쓰레기 약 355만㎥를 매립하였으나, 추가 매립장이 조성되지 않아 개발제한구역내에 있는 쟁점토지를 쓰레기 매립장으로 사용한 후 복토를 하여 농지로 조성해 줄 것을 전제로 당시 토지 소유자였던 청구인의 부 ㅇㅇㅇ으로부터 1985.3.13. 쓰레기 매립 건의를 받았다(국민고충처리위원회 1995.12.4. 94고충2900, 1 998.10.22. 98고충12454 참조). 이에 ㅇㅇ시장은 처분청의 토지형질변경허가를 받아 1985.4.9.부터 1985.6.5.까지 쓰레기를 매립한 후 농지를 조성하여 1985.6.13. 준공처리 및 토지 소유자인 ㅇㅇㅇ에게 쟁점토지를 인계하였으며, 청구인은 쟁점토지를 1988.1.12. ㅇㅇㅇ으로부터 상속받았다. 청구인은 쓰레기 매립장으로 사용한 후 농지로 조성한 쟁점토지상에 농작물 경작이 불가능하다는 사유로 ㅇㅇ시장의 원상회복 또는 물건 적치장으로 활용할 수 있도록 하여 달라는 취지로 국민고충처리위원회에 민원을 신청하자, 국민고충처리위원회는 이를 심의하여 1995.12.4. “ㅇㅇ시장이 토지 소유자의 동의를 얻어 적법절차를 거쳐 쓰레기를 매립하고 농지를 조성, 준공 처리한 후 10년이 경과된 현 시점에서 원상회복은 현실적으로 어렵다 하겠으나, 현재 상태로는 경작을 할 수 없어 청구인의 사유재산권이 침해를 받고 있고, 또 현행법상 물건 적치장으로 토지형질변경도 불가하므로 ㅇㅇ시장이 쟁점 토지에 대하여 경작이 가능하도록 재 복토 등 필요한 조치를 할 것을 시정 권고한다”고 의결하였다. 이에 따라 ㅇㅇ시장은 시정 권고 사항을 이행하기 위하여 4 0,000,000원의 예산을 확보하여 복토 등 조치를 시행하려 하였으나, 청구인이 “쓰레기 매립층 6m중 4m를 제거한 후 1m를 복토 또는 잡종지로의 지목 변경 등” 현실적으로 실현 불가능한 내용의 의견을 제시하여 반영되지 아니한 것(감사원 1998.5.25. 오이 07000-52 참조)으로서 청구인과의 협의가 원만히 이루어지지 않아 동 예산이 불용처리 되었다. 따라서 ㅇㅇ시장이 쟁점토지에 불법으로 쓰레기를 매립하였다고는 볼 수 없을 뿐만 아니라, 종합토지세 과세기준일 현재 쟁점토지상에 농작물 재배가 불가능하고, 다른 용도로는 사용할 수 없다 하더라도 종합토지세는 토지 보유사실 그 자체에 대하여 과세하는 조세이므로 위 지방세법령에 비과세대상으로 규정하고 있는 토지에 해당되지 아니한 이상, 종합토지세를 비과세하여야 한다는 청구인의 주장을 받아들일 수 없다 하겠다. 둘째, 청구인은 쟁점토지 4필지중 일부분에 건설공사 부산물인 파쇄암이 무단 투기되어 있으므로 쟁점토지를 자경농지로 보아 종합토지세를 분리과세하여야 한다고 주장하고 있다. 지방세법 제234조의15 제2항제3호, 지방세법시행령 제194조의15 제1항제2호가목에서 전·답 등 농지의 소재지 구·시·군 및 그와 연접한 구·시·군 또는 농지의 소재지로부터 20km 이내의 지역에 과세기준일 현재 6월 이상 주민등록이 되어 있고 사실상 거주하는 개인이 영농을 목적으로 소유하는 농지(다만, 특별시·군지역을 제외한 광역시·읍면지역을 제외한 시지역의 도시계획구역안의 농지는 개발제한구역과 녹지지역안에 있는 것에 한한다)에 대하여는 종합토지세를 분리과세한다고 규정하는 한편, 지방세법시행령 제194조의17 제1항에서 종합토지세의 과세대상 토지가 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다를 경우에는 사실상의 현황에 의하여 종합토지세를 부과한다고 규정하고 있다. 처분청 세무담당공무원의 현지 출장복명서(1998.6.1.) 및 관련사진, 처분청 도시관리과의 공문(1998.9.1. 도시 58430-1281)에 의하면, 종합토지세 과세기준일 현재 사실상 영농을 하고 있지 않을 뿐만 아니라, 쟁점토지(13,562㎡)중 7,000㎡의 토지상에 파쇄암이 적치되어 있었고, 파쇄암을 적치한 부분이 쟁점토지 4필지상에 분포되어 있음이 항공촬영사진 도면에 의거 처분청이 작성 제출한 지적도 등본에 의거 확인되고 있다. 이러한 사실로 볼때, 쟁점토지의 공부상 지목이 농지(전)라 하더라도 사실상 농지로 사용할 수 없으므로 지방세법시행령 제194조의15 제1항제2호가목에서 분리과세 대상 토지로 규정한 “영농을 목적으로 소유하는 농지”에 해당되지 아니한다고 보아 처분청이 쟁점토지에 대한 종합토지세를 종합합산 과세한 처분은 적법하다고 하겠다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조 제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다. 1999.
4.
28. 행 정 자 치 부 장 관