이유
1. 처분개요

가. 처분청은 청구법인이 2020년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 OOO토지 OOO㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 2020.9.15. 재산세 OOO원, 재산세 도시지역분 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원을 부과ㆍ고지하였다.

나. 청구법인은 이에 불복하여 2020.12.11. 이의신청을 거쳐 2021.4.27. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

(1)

「지방세법」제109조

제3항 및 같은 법 시행령 제109조 제1항 제1호에서 「도로법」에 따른 ‘도로’와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’에 대하여는 재산세를 비과세하되,

「건축법 시행령」 제80조의2

에 따른 ‘대지 안의 공지’는 제외한다고 규정하고 있는바,

일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’에 해당하는지 여부는 관련법에 따라 허가를 받아 개설되었는지의 여부가 아닌 실제 사용현황에 따라 판단하여야 할 것이고,

「건축법」상 ‘대지안의 공지’라 하더라도 토지 소유자의 사용·수익권 행사의 범위를 벗어나 그 대지 주위에 공적이 통행로가 없거나 부족해서 이를 불특정 다수인의 통행로로 제공하고 있다면 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 보아야 한다.

(2) 청구법인 소유의 OOO건축물의 부속토지 OOO㎡(이하 “이 건 제1토지”라 한다)의 서쪽 가장자리에는 남북방향으로 가로 폭 약 2.5m, 길이 약 49m 이상인 도로(약 156.97㎡, 이하 “쟁점①토지”라 한다)가 개설되어 있는바,

쟁점①토지는 건축선 및 인접대지경계선으로부터 일정 거리를 띄어 건축한 ‘대지안의 공지’이지만, 쟁점①토지를 제외하면 주변에는 공적인 보행자 도로가 없는 점, 공도가 없거나 부족한 상황에서 부득이하게 불특정 다수인들에게 쟁점①토지를 도로로 제공하고 있는 점, 청구법인은 불특정 보행자들의 통행을 금지하기 위해 펜스 혹은 경고문을 설치한 사실이 없는 점 등에 비추어

청구법인은 쟁점①토지에 대하여 더 이상 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 없으므로 쟁점①토지는 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 보아야 한다.

(3) OOO출구에 인접한 OOO의 부속토지 OOO㎡(이하 “이 건 제2토지”라 한다)는 건물과 건물을 둘러싼 인접 차도와의 사이에 보행자들이 다닐 수 있는 가로 폭 약 4m인 사설 도로(아래 ＜그림1＞의 (A)∼(D)부분, 약 1,352.6㎡, 이하 “쟁점②토지”라 한다)가 개설되어 있는바,

＜그림1＞ 쟁점②토지 배치도

OOO

＜그림1＞ 서쪽의 사설 도로는 폭 약 6m, 길이 약 79 m의 인도로서 남북방향으로 통행하기 위한 유일한 도로이며, 쟁점②토지의 측면(가로수 식재부분과 볼라드 사이)에 공도부분이 일부 존재하나 폭이 좁고 가로수 등으로 인하여 통행이 불편하여 불특정 다수의 보행자들은 남북을 왕복하기 위해 쟁점②토지를 이용할 수밖에 없는 상황이고,

＜그림1＞ 남쪽의 사설 도로는 폭 약 6m, 길이 약 72m의 인도로서 대지경계선의 남쪽에 인접한 부분(가로수 식재부분과 볼라드 사이)에는 공도가 있으나 그 폭이 좁고 식재수 등으로 인하여 통행이 불편한 상황이므로 불특정 다수의 보행자들은 동서를 왕복하기 위해 (B)부분을 이용할 수밖에 없으며,

＜그림1＞ 동쪽과 북쪽부분의 사도는 북쪽 폭 약 3m, 길이 약 73.1m, 동쪽 폭 약 3m, 길이 73.6m의 사설 도로서 건너편에는 공도가 존재하나 그 폭이 좁고 OOO까지 연결되어 있지 아니하여 보행의 불편함이 초래됨에 따라 불특정 다수의 일반인들이 자유롭게 보행자 도로로 이용하고 있다.

따라서, 쟁점②토지는 건물주변에 공도가 없거나 부족하여 사실상 불특정 다수의 일반인들이 자유롭게 보행자도로로 이용하고 있거나 지하철 출입구로 연결되어 있어 일반인에게 반드시 공개해야 하는 공간이고, 청구법인이 통행을 제한하거나 이를 독점적·배타적으로 사용·수익이 어렵다 할 것이므로 재산세 비과세대상인 ‘사설 도로’로 보아야 한다.

(4) OOO토지 OOO㎡(이하 “이 건 제3토지”라 한다) 상에 소재한 사설 도로 (약 OOO㎡, 이하 “쟁점③토지”라 한다)는 차도와 보행자도로로서 병원 방문객, 진료환자 등을 확인하지 아니하고 일반인들이 자유로운 통행에 이용되고 있는바,

쟁점③토지는 정문과 후문에 각각 펜스가 설치되어 있지 아니하고 마을버스, 택시 등 대중교통수단이 별다른 제재 없이 자유롭게 통행이 가능하므로 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’에 해당한다.

나. 처분청 의견

(1) 청구법인이 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’라고 주장하는 쟁점①·②·③토지(이하 “쟁점토지”라 한다)는 건축물의 개방감과 안정감을 확보하고자 건축선으로부터 일정거리를 띄어 신축함에 따라 발생한

「건축법」제58조

및 같은 법 시행령 제80조의2에 따른 ‘대지안의 공지’에 해당하고, 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 하게 불특정 다수인들의 통행로로 제공하게 된 것으로 보기는 어려우므로 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 볼 수는 없다.

(2) 쟁점①토지는 청구법인의 OOO건축물의 주차장 진출입로로 이용되고 있을 뿐만 아니라, 쟁점①토지가 없다 하더라도 인접한 보차혼용도로를 이용해 일반인들이 통행 할 수 있으므로 쟁점①토지는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 일반인들의 통행로로 이용되는 사설 도로로 보기 어렵다.

(3) 쟁점②토지의 경우, 건축물 전면에는 1층 상점별로 출입구가 각각 따로 존재하여 OOO의 고객 및 입주자가 통행로로 사용하고 있고, 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 도로가 연접해 있어 일반 보행자들이 쟁점②토지가 없는 경우에도 인접한 공도를 이용해 통행할 수 있으므로 쟁점②토지 또한 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 보기는 어렵다.

(4) 쟁점③토지는 OOO부지 내부를 가로지르는 차도와 보행자도로로서 일반인이 아닌 병원을 이용하는 방문객 및 내부 직원 등이 이용하고 있을 뿐만 아니라, 인접한 공도가 존재하여 쟁점③토지를 이용하지 않고도 병원 이용객 등의 통행이 가능하다 할 것이므로 이를 재산세 비과세 대상으로 볼 수 없다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁 점

쟁점토지를 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 볼 수 있는지 여부

나. 관련 법령 : ＜별지＞ 기재

다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인과 처분청이 제시한 심리자료에 의하면 다음과 같은 내용이 나타난다.

(가) 청구법인은 OOO및 그와 관련된 OOO등을 목적으로 1957.4.24. 설립된 법인으로 처분청 관내에 OOO, OOO및 OOO등 이 건 제1·2·3토지 등을 소유하고 있다.

(나) 이 건 제1토지는 북쪽으로 OOO, 서쪽으로 OOO, 동쪽과 남쪽으로 OOO와 접하고 있으며, 그 지상 OOO건축물은 지하 OOO층, 지상 OOO층 규모의 연면적 OOO㎡(건축면적 OOO㎡, 건폐율 OOO%, 용적률 OOO1%)로서 1989.11.22. 건축공사에 착공하여 1995.10.14. 신축하였다.

(다) 이 건 제1토지의 서쪽 OOO에 연접한 쟁점①토지는 OOO건축물 신축 당시 기존의 공도로부터 일정거리를 띄어 건축하여 생긴 공지(空地)이다.

(라) 이 건 제1토지 상 쟁점①토지는 공도인 OOO과 1단의 높이를 두고 경계를 이루고 있고, 그 지상에는 대리석 경계석이 다수 소재하여 공도와 구분되고 있으며, 보행자들은 폭 8m 정도의 공도와 쟁점1토지를, 차량은 공도를 이용하는 사실 등이 제출된 현장 사진 등에 의해 나타난다.

(마) 이 건 제2토지는 OOO과 인접한 토지로서 북서쪽으로 OOO출구, 남동쪽으로 OOO및 OOO출구가 소재하고 있고, 서쪽은 OOO, 남쪽은 OOO와 인접하고 있으며, 그 지상 OOO은 건축물은 지하 OOO층, 지상 OOO층 규모의 연면적 OOO㎡로서 2011.6.15. 건축공사에 착공하여 2018.6.20. 신축하였으며, 공개공지·공간면적 OOO㎡, 건축후퇴선 면적 OOO㎡, 건축후퇴선 거리 6m로 건축된 사실 등이 일반건축물대장(갑) 등에 의하여 확인된다.

(바) 이 건 제2토지 상 쟁점②토지는 OOO지구 제1종지구단위계획에 따라 대지안의 공지와 공공의 통로로 이용되는 ‘공개공지’로 결정되었으며, 쟁점②토지는 왕복 6차로 이상인 도로인 OOO및 OOO와 도로 경계석으로 구분되어 있고, 도로와 쟁점②토지 경계에는 가로수가 식재되어 있는 공적인 통행로가 일부 존재하지만 가로수 등으로 인하여 일반인들의 자유로운 통행이 어려워 보행자들은 쟁점②토지를 이용하고 있으며, 청구법인의 직원 및 각 점포를 이용하는 고객 등도 쟁점②토지를 통해 건축물에 출입하고 있는 사실 등이 항공사진 및 제출된 사진 등에 의하여 나타난다.

(사) 이 건 제3토지는 OOO이 운영하는 OOO이 소재한 토지로서 그 지상에는 1996.11.15. 이후 순차적으로 신축된 OOO개동의 주 건축물과 OOO개동의 부속건물 등 의료시설, 근린생활시설 및 교육연구시설 건축물 OOO㎡이 소재하고 있으며, 공개공지·공간면적은 OOO㎡인 사실이 일반건축물대장(갑) 등에 의하여 확인된다.

(아) 쟁점③토지는 OOO이 소재한 이 건 제3토지의 한울타리 내에 소재한 토지로서 병원 이용객 및 내부직원들의 차량 진출입로 및 보행통로 등으로 이용 중인 것으로 나타난다.

(자) 청구법인은 이 건 제1∼3토지 중 ‘사설 도로’로 이용 중인 쟁점①∼③토지의 총 면적이 OOO㎡라고 주장하면서도 이에 대한 별도의 측량성과도 등은 제출하지는 아니하였다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다.

(가)

「지방세법」제109조

제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’를 비과세대상으로 규정하면서

「건축법 시행령」제80조의2

에 따른 ‘대지 안의 공지’를 재산세 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정하고 있는바,

위 규정의 취지는 「건축법」 등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지(空地)에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용·수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로,

그 공지(空地)의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적(公的)인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지(空地)를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 (空地)를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 위 단서 소정의 '대지 안의 공지'에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다.

(나) 먼저, 쟁점①토지에 대하여 살펴본다.

쟁점①토지는 OOO를 신축하는 과정에서 건축선으로부터 일정한 거리를 띄어 건축함으로써 생긴 ‘대지안의 공지’의 일부라 하더라도 쟁점①토지를 제외하고는 별도의 보행자 도로가 없는 것으로 보이는 점, 쟁점①토지는 통행량이 많은 OOO에 접해 있어 불특정 다수의 일반인들이 자유로운 통행에 이용되고 있는 점, 토지 소유자인 청구법인은 일반인들이 자유롭게 통행하는 것에 대하여 아무런 제약을 가하고 있지 않고 있는 점, 쟁점①토지가 일반인들의 자유로운 통행에 제공된 결과 청구법인이 쟁점①토지를 더 이상 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없어 보이는 점 등에 비추어 쟁점①토지는 불특정 다수인의 자유로운 통행에 제공되는 ‘사설 도로’로서 재산세 비과세대상에 해당되는 것으로 보는 것이 타당한 것으로 판단된다.

(다) 다음으로, 쟁점②토지에 대하여 살펴본다.

쟁점②토지는 2018년 신축 당시 건축후퇴선 거리(6m) 및 면적 확보 등의 조건에 따라 조성한 ‘대지안의 공지’의 일부로서 이 건 제2토지에 소재한 OOO을 이용하는 고객 등의 진출입로 및 은행 등 각 점포를 이용하는 고객들의 진출입로로 일부 이용되고 있다 하더라도 쟁점②토지를 제외하고는 공적인 통행로가 거의 없거나 부족하여 쟁점②토지를 지하철 등을 이용하는 일반인들의 자유로운 통행에 제공되고 있는 것으로 보이므로 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 보는 것이 타당한 것으로 판단된다.

다만, 청구법인은 쟁점②토지가 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’에 해당한다고 주장하면서도 면적 산출을 입증할 만한 별도의 측량성과도 등은 제출하지는 아니하고 있고, ‘사설 도로’로 이용되고 있는 면적에 대하여 처분청과 이견이 있을 수 있으므로 처분청이 쟁점②토지 중 ‘사설 도로’로 사용되는 면적을 재조사한 후, 그 면적에 해당하는 부분에 대하여는 재산세 등을 비과세하는 것으로 하여 과세표준 및 세액을 경정하는 것이 타당하다고 판단된다.

(라) 마지막으로, 쟁점③토지에 대하여 살펴본다.

쟁점③토지는 OOO안에 소재한 차도 및 인도 등으로 이루어진 내부 토지로서 병원을 이용하는 환자, 보호자 및 병원 직원 등이 이용하는 토지인 점, OOO의 부속토지인 이 건 제3토지는 인근의 OOO, OOO등에 둘러싸여 있고, 주변 토지와는 단절된 토지로서 병원을 내방할 목적이 아니라면 불특정 다수의 일반인들이 출입하는 경우는 거의 없는 것으로 보이는 점, 이 건 제3토지 울타리 밖이나 그 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 쟁점③토지를 불특정 다수인의 통행로로 제공한다고 보기는 어려운 점, 청구법인이 쟁점③토지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우라고 보기도 어려운 점 등에 비추어 쟁점③토지는

「지방세법」제109조

제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따라 재산세가 비과세되는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’로 보기는 어렵다고 판단된다.

4. 결 론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 일부 이유 있으므로

「지방세기본법」 제96조

제6항과

「국세기본법」 제81조

및 제65조 제1항 제2호·제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.

＜별지＞ 관련 법령

(1) 지방세법

제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.

1. 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지

(2) 지방세법 시행령

제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 "대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지"란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로: 「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만,

「건축법 시행령」 제80조의2

에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.

제119조(재산세의 현황부과) 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상 현황에 따라 재산세를 부과한다.

(3) 건축법

제43조(공개 공지 등의 확보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개 공지(空地: 공터) 또는 공개 공간을 설치하여야 한다.

1. 일반주거지역, 준주거지역

2. 상업지역

3. 준공업지역

4. 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 도시화의 가능성이 크거나 노후 산업단지의 정비가 필요하다고 인정하여 지정·공고하는 지역

제46조(건축선의 지정) ① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 "건축선(建築線)"이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제1항 제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다.

제58조(대지 안의 공지) 건축물을 건축하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역·용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.

(4) 건축법 시행령

제27조의2(공개 공지 등의 확보) ① 법 제43조 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 대지에는 공개 공지 또는 공개 공간(이하 이 조에서 “공개공지등”이라 한다)을 확보하여야 한다.

1. 문화 및 집회시설, 종교시설, 판매시설(「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」에 따른 농수산물유통시설은 제외한다), 운수시설(여객용 시설만 해당한다), 업무시설 및 숙박시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 건축물

2. 그 밖에 다중이 이용하는 시설로서 건축조례로 정하는 건축물

② 공개공지등의 면적은 대지면적의 100분의 10 이하의 범위에서 건축조례로 정한다. 이 경우 법 제42조에 따른 조경면적과 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」 제14조 제1항 제1호에 따른 매장문화재의 현지보존 조치 면적을 공개공지등의 면적으로 할 수 있다.

③ 제1항에 따라 공개공지등을 확보할 때에는 공중(公衆)이 이용할 수 있도록 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다. 이 경우 공개 공지는 필로티의 구조로 설치할 수 있다.

1. 삭제 ＜2014. 10. 14.＞

2. 공개공지등에는 물건을 쌓아 놓거나 출입을 차단하는 시설을 설치하지 아니할 것

3. 환경친화적으로 편리하게 이용할 수 있도록 긴 의자 또는 파고라 등 건축조례로 정하는 시설을 설치할 것

④ 제1항에 따른 건축물(제1항에 따른 건축물과 제1항에 해당되지 아니하는 건축물이 하나의 건축물로 복합된 경우를 포함한다)에 공개공지등을 설치하는 경우에는 법 제43조 제2항에 따라 다음 각 호의 범위에서 대지면적에 대한 공개공지등 면적 비율에 따라 법 제56조 및 제60조를 완화하여 적용한다. 다만, 다음 각 호의 범위에서 건축조례로 정한 기준이 완화 비율보다 큰 경우에는 해당 건축조례로 정하는 바에 따른다.

1. 법 제56조에 따른 용적률은 해당 지역에 적용하는 용적률의 1.2배 이하

2. 법 제60조에 따른 높이 제한은 해당 건축물에 적용하는 높이기준의 1.2배 이하

⑤ 제1항에 따른 공개공지등의 설치대상이 아닌 건축물(

「주택법」 제15조

제1항에 따른 사업계획승인 대상인 공동주택 중 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 것 외의 공동주택은 제외한다)의 대지에 제2항 및 제3항에 적합한 공개 공지를 설치하는 경우에는 제4항을 준용한다.

⑥ 공개공지등에는 연간 60일 이내의 기간 동안 건축조례로 정하는 바에 따라 주민들을 위한 문화행사를 열거나 판촉활동을 할 수 있다. 다만, 울타리를 설치하는 등 공중이 해당 공개공지등을 이용하는데 지장을 주는 행위를 해서는 아니 된다.

제80조의2(대지 안의 공지) 법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다. 이하 같다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지, 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다.